作者/吳迪

“十四五”期間，國企改革三年行動(dòng)主要目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成。三年來，在各方面共同努力下，中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度和國資監(jiān)管體制不斷完善，為進(jìn)一步提高國有企業(yè)經(jīng)營效率建立了機(jī)制保障。

二十屆三中全會(huì)，再次提出了“構(gòu)建國有企業(yè)分類考核評(píng)價(jià)體系”的改革要求，分類管理作為其中的核心理念，在構(gòu)建差異化的企業(yè)管控體系中有著重要意義。

自2019年國務(wù)院國資委發(fā)布授權(quán)放權(quán)清單以來，各級(jí)國資國企以授權(quán)經(jīng)營為市場化改革的主基調(diào)，有序推進(jìn)相關(guān)工作，探索了各具特色的分類管理和授權(quán)機(jī)制。但與此同時(shí)，大家對(duì)分類管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——分類授權(quán)工作如何開展依舊存有疑惑，主要表現(xiàn)在無法確定授權(quán)范圍、難以把握授權(quán)力度；部分企業(yè)推進(jìn)了授權(quán)工作卻不知如何開展后續(xù)管理，存在職責(zé)不清、授而不行、行而不規(guī)的問題；最后在提升授權(quán)經(jīng)營工作的質(zhì)效時(shí)，管理者無從下手的情況也廣泛存在。

值此“十四五”收官之際，各地“十五五”規(guī)劃前期研究已然啟動(dòng)，重點(diǎn)研究課題也陸續(xù)推出，各級(jí)國有企業(yè)如何盡快完善自身授權(quán)體系，實(shí)現(xiàn)分類授權(quán)經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)變與企業(yè)經(jīng)營效率的提升，為下一階段的快速發(fā)展做足準(zhǔn)備、調(diào)整韁繩，將是重中之重。

南京卓遠(yuǎn)基于對(duì)國有企業(yè)、政府單位在管控體系、授權(quán)經(jīng)營上的廣泛研究及項(xiàng)目合作，通過對(duì)授權(quán)經(jīng)營的理解及多種評(píng)估工作的參與，從企業(yè)遇見的授權(quán)管理實(shí)際問題入手，結(jié)合實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，希望能為各企業(yè)管理者推動(dòng)授權(quán)經(jīng)營改革工作提供幫助。

分級(jí)分類授權(quán)經(jīng)營的概念最早可以追溯到2015年的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，該意見強(qiáng)調(diào)了國有企業(yè)推進(jìn)改革中分類思維的重要性，是引出分類授權(quán)改革的重要線索。

而后隨著《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》及《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》的提出以及國企改革三年行動(dòng)的深化落實(shí)，國有資本分級(jí)分類授權(quán)經(jīng)營體制改革通過積極探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、理順問題，在理論和實(shí)踐上都取得了一定進(jìn)展。

在分級(jí)授權(quán)內(nèi)涵上，一是政府或國資管理單位向企業(yè)層面進(jìn)行授權(quán)，主要為制定出臺(tái)出資人代表機(jī)構(gòu)授權(quán)責(zé)任清單，清單事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，大幅減少審批或事前備案；二是國有企業(yè)向下屬公司開展分類授權(quán)、分類考核、輔以相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，激發(fā)各層級(jí)企業(yè)經(jīng)營活力與經(jīng)營效率。

在分類授權(quán)內(nèi)涵上，第一層授權(quán)為國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向國有企業(yè)授權(quán)，各省市政策文件將授權(quán)企業(yè)劃分為直管國有企業(yè)、兩類公司、雙百企業(yè)、其他企業(yè)（以參股企業(yè)為主）四大類進(jìn)行分類授權(quán)；第二層授權(quán)為各企業(yè)內(nèi)部的二次授權(quán)，主要基于各企業(yè)管理成熟度、經(jīng)營體量、業(yè)務(wù)規(guī)模、戰(zhàn)略定位等因素，以科學(xué)合理地支撐集團(tuán)管控、激活企業(yè)經(jīng)營活力。

從國資委對(duì)企業(yè)授權(quán)工作推行要求及國企改革先進(jìn)案例來看，授權(quán)工作開展流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)已形成成熟模板，包含一套自我循環(huán)完善的PDCA工作機(jī)制。主要環(huán)節(jié)如下：

確定分類標(biāo)準(zhǔn)。參考企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、管理現(xiàn)狀、業(yè)務(wù)布局等特點(diǎn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類。最常見的方法為以企業(yè)業(yè)務(wù)開展情況和功能定位，綜合商業(yè)一類、商業(yè)二類及功能性企業(yè)進(jìn)行分類。也可以建立行權(quán)能力評(píng)估指標(biāo)體系，通過可量化、可比較的評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，以得分核算的方式為企業(yè)授權(quán)等級(jí)進(jìn)行劃分。

落實(shí)分類體系。明確分類標(biāo)準(zhǔn)后，需進(jìn)一步明確二、三級(jí)企業(yè)的具體授權(quán)等級(jí)。首先需要單列特異性處理的企業(yè)，常見的特異性企業(yè)類型包括新設(shè)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)、非經(jīng)營單位、待清退企業(yè)等；授權(quán)雙方雙向開展授權(quán)評(píng)判工作，進(jìn)行等級(jí)評(píng)定相關(guān)材料的申報(bào)及后續(xù)評(píng)估工作，最終計(jì)算每家企業(yè)行權(quán)能力得分，進(jìn)行授權(quán)等級(jí)劃分。

明確授權(quán)清單。明確不同企業(yè)授權(quán)等級(jí)后，需梳理各授權(quán)事項(xiàng)，出具分類授權(quán)清單。清單制定思路上，一是可以將授權(quán)內(nèi)容劃分為通用授權(quán)及個(gè)性化授權(quán)兩部分，由責(zé)任部門進(jìn)行統(tǒng)一制定；二是可以以職能線條為主線，由各部門對(duì)下屬企業(yè)相關(guān)職能行權(quán)能力進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，形成各職能授權(quán)清單。另外應(yīng)明確授權(quán)穿透層級(jí)，酌情確定二級(jí)企業(yè)向三級(jí)企業(yè)轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)制施行界限。

監(jiān)督體系建設(shè)。建立監(jiān)督機(jī)制為授權(quán)事項(xiàng)的運(yùn)行監(jiān)督護(hù)航。常見方法包括審計(jì)管理、風(fēng)控管理、派駐股權(quán)代表等，輔以授權(quán)企業(yè)經(jīng)營層的契約化管理，實(shí)現(xiàn)授權(quán)后的效益實(shí)現(xiàn)。監(jiān)督體系需要明確責(zé)任人或組織機(jī)構(gòu)，明確工作開展抓手及形式，明確考核機(jī)制，最后則要強(qiáng)化考核結(jié)果落實(shí)，以此搭建切實(shí)有效的保障體系，促進(jìn)授權(quán)機(jī)制的合規(guī)執(zhí)行。

動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。為進(jìn)一步規(guī)范和完善企業(yè)內(nèi)部管理，打造PDCA良性循環(huán)，在二級(jí)企業(yè)授權(quán)落實(shí)后需建立動(dòng)態(tài)量化評(píng)估管理機(jī)制，具體操作需要明確具體的評(píng)估內(nèi)容、工作開展的周期性要求、評(píng)估執(zhí)行的主體與流程、評(píng)估結(jié)果的反饋與應(yīng)用。真正做到分級(jí)分類授權(quán)與集團(tuán)管理各維度上的協(xié)同聯(lián)立。

總體來看，大部分企業(yè)均按照“戰(zhàn)略引導(dǎo)一業(yè)務(wù)管控一財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管控一經(jīng)營分析與評(píng)價(jià)一人事與薪酬管控一監(jiān)督管理”的管控主線，對(duì)下屬二級(jí)公司進(jìn)行管控及授權(quán)事項(xiàng)的確認(rèn)。同時(shí)在管控辦法中對(duì)各職能條線具體授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范性要求，以確保管控的有效性和合規(guī)性。從最終授權(quán)工作開展來看，集團(tuán)授權(quán)主要包含三種主要形式，分別為：

①一企一策的管控方案

②分級(jí)分類的授權(quán)體系

③逐層授權(quán)的管理體系。

三類授權(quán)工作開展的總體邏輯及基本方法均圍繞前文提出的分級(jí)分類、循環(huán)完善開展，但在具體環(huán)節(jié)內(nèi)容和適用范圍上，受企業(yè)所處行業(yè)監(jiān)管政策要求，自身集團(tuán)化程度以及所布局的業(yè)務(wù)范圍不同，存在一定差距。具體三類授權(quán)形式比對(duì)如下表所示。

明確了授權(quán)經(jīng)營工作開展主要環(huán)節(jié)及常見的幾種主要方式后，再次回到企業(yè)經(jīng)營效率提升和經(jīng)營層活力激發(fā)成效現(xiàn)狀，當(dāng)前仍有大部分企業(yè)授權(quán)工作未達(dá)預(yù)期，甚至部分事項(xiàng)授權(quán)后反而產(chǎn)生了“無人立項(xiàng)、無人推動(dòng)、無人跟進(jìn)”的三無情況，綜合來看主要存在兩大類問題：

受到企業(yè)管理者管理模式與風(fēng)格影響，在推進(jìn)包括授權(quán)經(jīng)營工作在內(nèi)的企業(yè)改革中，改革步伐及改革程度存在著明顯的激進(jìn)與保守差距。在授權(quán)經(jīng)營工作開展上產(chǎn)生的影響主要有以下三點(diǎn)：

向下授權(quán)方式過于簡單粗放。在授權(quán)經(jīng)營管理中國資監(jiān)管部門或企業(yè)存在“懶政”現(xiàn)象，沒有對(duì)整體授權(quán)工作進(jìn)行分層分類考量，只顧照搬照抄，授權(quán)與企業(yè)實(shí)際管理需求不相符；

授權(quán)事項(xiàng)范圍避重就輕。授權(quán)是把“雙刃劍”，運(yùn)用不好則可能造成更大的破壞。因此，為了避免付出授權(quán)管理成本和承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)管理者不想放，也不敢放，授權(quán)也圍繞低頻率、低風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行，成效微弱；

過于依賴傳統(tǒng)企業(yè)管控模式。部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者尚未建立起市場化管控思維，仍偏好傳統(tǒng)管控模式，雖事項(xiàng)種類豐富，但自主決策范圍有限，無法發(fā)揮授權(quán)工作推進(jìn)實(shí)效，本質(zhì)上依然為傳統(tǒng)的行政化管控模式；

在授權(quán)經(jīng)營工作基本框架已經(jīng)成熟的基礎(chǔ)下，事前事后授權(quán)評(píng)估機(jī)制，將成為決定授權(quán)經(jīng)營成效的關(guān)鍵因素。常見的授權(quán)機(jī)制缺失影響主要有以下兩點(diǎn)：

缺乏成熟完善的配套管理機(jī)制。部分企業(yè)在授權(quán)后一放了之，僅靠審計(jì)巡查來發(fā)現(xiàn)管理問題，缺乏有意識(shí)地“回頭看”。導(dǎo)致企業(yè)難以掌握授權(quán)后各主體行權(quán)情況，無法及時(shí)作出調(diào)整與完善；

授權(quán)事項(xiàng)缺乏細(xì)化評(píng)估和管理。由于各授權(quán)管理事項(xiàng)在授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)度、企業(yè)行權(quán)頻率、行權(quán)能力要求等均存在一定差異，個(gè)體授權(quán)事項(xiàng)差異性沒有得以體現(xiàn)，從而使授權(quán)管理的精準(zhǔn)性受到影響。

綜合以上內(nèi)容，結(jié)合授權(quán)經(jīng)營工作的分類內(nèi)涵來看，授權(quán)經(jīng)營評(píng)估對(duì)授權(quán)經(jīng)營改革工作的指導(dǎo)意義重大。

除授權(quán)前評(píng)估能提升整體授權(quán)工作與企業(yè)的適配性外，國資監(jiān)管部門及企業(yè)還可以通過評(píng)估工作，推動(dòng)授權(quán)經(jīng)營“評(píng)價(jià)診斷—結(jié)果反饋—問題整改—效率提升”工作閉環(huán)流轉(zhuǎn)，持續(xù)提升授權(quán)經(jīng)營改革質(zhì)效，進(jìn)一步釋放國有企業(yè)經(jīng)營活力。

授權(quán)經(jīng)營改革評(píng)估是對(duì)國有企業(yè)授權(quán)放權(quán)工作較為全面的一次“體檢”，作為授權(quán)經(jīng)營改革中的重要一環(huán)，其自身也具備不斷完善并優(yōu)化提升的工作閉環(huán)，具體流程設(shè)計(jì)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)如下圖所示：

明確評(píng)價(jià)原則。要堅(jiān)持從企業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和功能定位出發(fā)，明確授權(quán)經(jīng)營重點(diǎn)范圍。關(guān)注整體戰(zhàn)略布局推進(jìn)過程中對(duì)于授權(quán)的實(shí)際需求，避免評(píng)估工作流于形式。此外，在評(píng)價(jià)過程中，也要審慎考量被評(píng)價(jià)企業(yè)所處行業(yè)的發(fā)展特性和個(gè)體差異，進(jìn)行“一企一策”的差異化評(píng)價(jià)。

確定評(píng)價(jià)范圍。包含兩方面內(nèi)容：一是評(píng)估企業(yè)對(duì)于授權(quán)事項(xiàng)的承載能力，二是評(píng)估企業(yè)對(duì)于授權(quán)事項(xiàng)的執(zhí)行效果。以成都國資經(jīng)營評(píng)價(jià)及管控體系優(yōu)化提升項(xiàng)目為例，在評(píng)價(jià)過程中充分結(jié)合了國資委授權(quán)事項(xiàng)清單內(nèi)容和近年國資國企改革相關(guān)要求，并根據(jù)相關(guān)事項(xiàng)的特性進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，包含投融資管理、改革改組、產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督、考核分配、人事管理等方面。

構(gòu)建評(píng)價(jià)維度。基于授權(quán)經(jīng)營改革的內(nèi)涵要求，在評(píng)估過程中可以結(jié)合實(shí)際開展需求，重點(diǎn)從以下兩方面開展評(píng)估工作：一是針對(duì)國資委授權(quán)事項(xiàng)的履職情況開展評(píng)估，主要包括企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)、授放權(quán)事項(xiàng)的執(zhí)行情況和合規(guī)性等內(nèi)容；二是對(duì)企業(yè)內(nèi)部授放權(quán)改革開展工作的評(píng)估，主要包括頂層制度設(shè)計(jì)、授放權(quán)事項(xiàng)的精準(zhǔn)性、輔助落實(shí)機(jī)制等方面內(nèi)容。

評(píng)價(jià)工作開展。具體評(píng)估工作要基于企業(yè)工作臺(tái)賬以及流程材料，確保資料和信息真實(shí)性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)量化，以直觀反映出各授權(quán)事項(xiàng)工作開展的成效與質(zhì)量。最后在具體評(píng)價(jià)工作開展中，應(yīng)主次分明，針對(duì)高頻次、高風(fēng)險(xiǎn)、有重大影響的事項(xiàng)，應(yīng)著重開展授權(quán)能力、工作合規(guī)、監(jiān)督執(zhí)行方面的評(píng)估，對(duì)于偶發(fā)性、低影響事項(xiàng)，可圍繞制度規(guī)范建設(shè)進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。授權(quán)經(jīng)營專項(xiàng)評(píng)價(jià)工作最終是要落實(shí)到結(jié)果應(yīng)用上，在全面反映被評(píng)價(jià)企業(yè)在授權(quán)事項(xiàng)的履職情況的同時(shí)，分析研究授放權(quán)改革中遇到的問題及原因，并通過對(duì)不同問題的歸類分析，診斷授權(quán)工作開展中存在短板與不足。在持續(xù)完善授權(quán)經(jīng)營機(jī)制的同時(shí)，對(duì)企業(yè)和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)下一步授放權(quán)工作針對(duì)性提出擴(kuò)大、調(diào)整或收回授放權(quán)事項(xiàng)的工作建議。

圍繞國資國企市場化改革要求與上位政策監(jiān)管要求，各國有企業(yè)在建立健全下屬子公司管控體系，實(shí)現(xiàn)差異化管控方面采取了一系列措施，以適應(yīng)復(fù)雜多變的市場環(huán)境和企業(yè)發(fā)展需求，但在授權(quán)制度的逐步完善和建立的事項(xiàng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制上仍然有持續(xù)優(yōu)化完善空間。

隨著國企改革工作向新階段推進(jìn)，國資監(jiān)管部門及企業(yè)內(nèi)部對(duì)于授權(quán)經(jīng)營改革工作完善與優(yōu)化升級(jí)的需求日益迫切。

基于南京卓遠(yuǎn)在全國各地的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，開展了系統(tǒng)性的授權(quán)經(jīng)營評(píng)價(jià)工作的企業(yè)，授權(quán)經(jīng)營優(yōu)化提升成效更為明顯，不僅組織管理效率有明顯提升，同時(shí)也強(qiáng)化了子公司向心力，更有利于各級(jí)企業(yè)在管理執(zhí)行、組織行為上的統(tǒng)一，為后續(xù)推進(jìn)國企改革工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。