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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部
引言
2020年3月16日，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱《指引》），結(jié)束了財政部層面缺乏PPP項目績效管理規(guī)范性文件的局面。進(jìn)一步地，2021年12月31日，財政部修訂并發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》（財金〔2021〕110號），從信息公開層面，進(jìn)一步規(guī)范政府與社會資本合作項目，具有重要現(xiàn)實意義。也響應(yīng)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》》（中發(fā)〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》）提出的“全面實施預(yù)算管理”的要求。
《意見》提出“力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理”。PPP項目績效管理作為財政部門實行全面預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，對提高財政資金使用效率、促進(jìn)PPP項目健康發(fā)展都有重要作用。
一、全面預(yù)算績效管理
接根據(jù)《意見》要求，全面預(yù)算績效管理就是要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。
全方位是構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。要實施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目預(yù)算績效管理。將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理，確保收支合理、財政資源配置高效，增強(qiáng)財政可持續(xù)性；將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，增強(qiáng)其預(yù)算統(tǒng)籌能力，推動提高部門和單位整體績效水平；將政策和項目預(yù)算全面納入績效管理，實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機(jī)制，綜合衡量政策和項目實施效果。
全過程是建立全過程預(yù)算績效管理鏈條。將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括建立績效評估機(jī)制、強(qiáng)化績效目標(biāo)管理、做好績效運行監(jiān)控、開展績效評價和加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。
全覆蓋是完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。各級政府需將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算全部納入績效管理，加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的銜接。積極開展涉及財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理。
二、PPP項目績效管理與全面預(yù)算績效管理
PPP項目績效管理是全面預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，從全方位來看，PPP項目也是財政支出項目，其績效管理是財政支出項目預(yù)算績效管理的內(nèi)容；從全過程來看，PPP項目績效管理包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，需構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)；從全覆蓋來看，PPP項目使用各級政府的財政資金（主要是一般公共預(yù)算資金），理應(yīng)納入到全面預(yù)算績效管理的體系之中。
在“四本預(yù)算”中，一般公共預(yù)算通常占比是最高的，以2020年全國財政收支情況為例 ，2020年一般公共預(yù)算收入和支出決算分別為182,914億元和245,679億元，在所有預(yù)算收支中占比都高達(dá)50%以上。由此可見，在所有政府預(yù)算中，一般公共預(yù)算居于最基本、最重要的地位。因此，一般公共預(yù)算績效管理是“全面預(yù)算績效管理體系”中最關(guān)鍵的組成部分，也是各級政府、職能部門需要重點關(guān)注的。
圖1 2020年全國政府財政決算各預(yù)算占比
表1 2020年全國政府財政決算情況表
《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）中規(guī)定，要強(qiáng)化財政支出責(zé)任監(jiān)督，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。10%的一般公共預(yù)算支出比例不可謂不大，以2020年為例，PPP項目政府支出責(zé)任上限可達(dá)到近2.5萬億元。由此可以看出PPP項目設(shè)置10%的總量控制，就是為了有效控制政府公共預(yù)算支出風(fēng)險，可以說“10%的紅線”是為地方政府防范債務(wù)風(fēng)險安裝了一個不可突破的安全閥。
因此，做好PPP項目預(yù)算績效管理是做好一般公共預(yù)算績效管理、有效把控政府債務(wù)風(fēng)險的重點工作之一。
三、PPP項目預(yù)算績效管理的需求
截止2021年末，財政部綜合信息平臺，PPP項目管理庫累計項目數(shù)10,243個、投資額16.2萬億元，累計落地項目數(shù)7,683個、投資額12.8萬億元，已開工項目4,804個，占落地項目總數(shù)的62.53%。各地項目落地情況與各類項目回報機(jī)制累計情況如下：
圖2 截至2021年末各地開工項目數(shù)及其占已開工項目數(shù)比例
左-圖3 2021年末管理庫項目數(shù)按回報機(jī)制分布（個）
右-圖4 2021年末管理庫項目投資額按回報機(jī)制分布（億元）
表2 2021年末項目庫回報機(jī)制
現(xiàn)階段PPP項目回報機(jī)制依然以可行性缺口補(bǔ)助和政府付費為主，政府支出責(zé)任占比較大。因此，假設(shè)政府支出費用占50%，以12年為平均服務(wù)期，當(dāng)管理庫所有項目進(jìn)入運營期，預(yù)計政府付費額將會在6700億元左右，這在財政預(yù)算中是相當(dāng)重要的一部分。
因此，無論是站在宏觀角度，還是從所占財政預(yù)算絕對量額度來看，PPP項目績效管理在全面預(yù)算績效管理中，都是至關(guān)重要的組成部分。
四、PPP項目績效管理現(xiàn)存問題
一方面，管理庫中越來越多的項目進(jìn)入運營期，另一方面，《指引》以及110號文等規(guī)范性文件陸續(xù)發(fā)布，各方對PPP項目績效管理越來越重視，近幾年將迎來PPP績效管理的高峰期。由于前期對績效管理的忽視、相關(guān)政策不明朗等原因，不管是績效管理流程、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、結(jié)果運用，還是實施方案和合同中的相關(guān)內(nèi)容都過于簡單粗糙，在實際操作中，現(xiàn)有的很多管理體系是無法達(dá)到PPP項目績效管理的目標(biāo)。
1、缺乏系統(tǒng)性績效評價體系
前期PPP項目普遍存在對績效評價不重視的問題，方案中的相關(guān)內(nèi)容過于簡單或直接忽略，部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT，弱化項目運營績效考核的約束力。92號文與10號文的規(guī)范，遏制住了這種勢頭的發(fā)展，對PPP項目績效評價起到了促進(jìn)作用。但是，規(guī)范后系統(tǒng)性的考核體系仍然處于空缺狀態(tài)。
《指引》為績效評價設(shè)置了詳細(xì)的程序要求、提供了績效評價工作方案和績效評價報告的參考模板，為PPP項目建設(shè)期和運營期的績效評價提供了一級、二級指標(biāo)參考和指標(biāo)解釋示范，建立了較完備的績效評價指標(biāo)體系，基本解決了前期項目缺乏系統(tǒng)性績效評價體系的問題。
2、績效評價辦法可操作性不足
由于前期PPP的發(fā)展還處于探索階段，績效評價如何實施也缺乏實踐經(jīng)驗，在編制績效評價內(nèi)容時，往往對實際可操作性欠缺考慮。有的只是照本宣科地采用工程項目的考核辦法，指標(biāo)過于專業(yè)化和細(xì)化，例如道路的裂縫長度、橋梁橋面平整度，而這些內(nèi)容實施機(jī)構(gòu)能否真正實施，實施過程中是否需要專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介入，一些純技術(shù)指標(biāo)測定發(fā)生費用的承擔(dān)等問題，是在實施方案和合同中不易考慮到的。
解決此類問題可借助專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，結(jié)合政策法規(guī)、行業(yè)慣例、實踐經(jīng)驗和歷史數(shù)據(jù)制定合理可行的績效指標(biāo)體系，確保評價指標(biāo)可獲得、可評價、獲取指標(biāo)成本可控。
3、績效評價內(nèi)容流于形式
評價內(nèi)容過于片面或者簡單，評價方式流于形式，這樣的績效評價很可能造成政府支出責(zé)任的“固化”，與保底收益無異，從而失去了評價的真正意義。
此外，還存在績效考核僅僅停留在運營維護(hù)本身的問題，忽略了PPP的特殊性。發(fā)展PPP的目的是為了加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，不僅要講求經(jīng)濟(jì)效益，還得強(qiáng)調(diào)社會效益。而在有些評價中，往往忽視了PPP實施帶來的社會效應(yīng)、生態(tài)環(huán)境效益、可持續(xù)影響等方面，僅局限于工程化的維護(hù)，從而脫離了PPP績效評價的特點。
《指引》的出臺，部分解決了這一問題。根據(jù)《指引》，PPP項目在進(jìn)行績效評價時，要對項目“產(chǎn)出”、“效果”、“管理”進(jìn)行全方位評價，還原PPP的公共屬性。
4、績效管理程序缺失
在《指引》出臺前，沒有政策明確PPP項目績效管理的標(biāo)準(zhǔn)程序，大部分PPP項目實施方案和合同中只是提到績效評價由哪個部門實施，但是實施主體是實施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門還是財政部門，由哪個部門牽頭，后續(xù)如何操作，所有的程序細(xì)節(jié)都沒有提及，這同樣會導(dǎo)致績效管理在具體實施時無從下手。
《指引》的出臺很好地的解決了這一問題?！吨敢分忻鞔_了績效管理主體及分工結(jié)構(gòu)：（1）項目實施機(jī)構(gòu)——PPP項目的績效管理工作主要由項目實施機(jī)構(gòu)開展；（2）財政部門——負(fù)責(zé)績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作（監(jiān)督工作）；（3）行業(yè)主管部門——對項目實施機(jī)構(gòu)的績效管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和負(fù)責(zé)建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系。在流程上制定了“設(shè)定績效目標(biāo)與指標(biāo)”——“績效監(jiān)控”——“績效評價”——“結(jié)果運用”的全過程流程，指導(dǎo)PPP項目績效管理工作。
《指引》同時明確了施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項目如何適用，即：對于績效評價指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，沿用采購文件或項目合同中約定，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照《指引》補(bǔ)充完善；對于績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，要按照《指引》開展。考慮到前期PPP項目大都缺乏明確的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，因此在“設(shè)定績效目標(biāo)與指標(biāo)”——“績效監(jiān)控”——“績效評價”——“結(jié)果運用”全流程中首先要做的是明確績效目標(biāo)與指標(biāo)，修訂PPP合同相關(guān)條款。
五、總結(jié)
隨著全面預(yù)算績效管理的實施以及PPP項目績效管理高峰期的到來，PPP績效管理的重要性和必要性日漸凸顯。雖然《指引》對PPP績效管理工作進(jìn)行了規(guī)范，某種程度上解決了部分目前PPP項目績效管理存在的問題，但是在實操過程中，還連帶著很多如評價體系調(diào)整帶來的合同結(jié)構(gòu)調(diào)整、項目公司與實施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)談判等問題，而這些在《指引》中尚未提供解決方案，都需要我們在《指引》之外進(jìn)一步思考。