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作者：陳偉(南京卓遠研究中心研究員)
前言
隨著汽車的保有輛逐年攀高，停車難的問題正成為世界城市發(fā)展中的一大詬病。2015年以來，我國政府相繼出臺了一系列加快停車場建設的指導性文件。在此背景下，本文將基于PPP模式對立體停車場項目進行研究，分別就政策背景、發(fā)展現(xiàn)狀以及融資模式展開討論，總結出立體停車場PPP項目在具體實踐中的難點，以期為卓遠后續(xù)研究奠定基礎。
一、研究背景
隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和持續(xù)對外開放，世界知名汽車制造商紛紛進入中國設立合資或獨資企業(yè)，汽車已快速進入中國家庭，使得我國城市機動車數(shù)量逐年大幅增加。隨之而來的，是城市停車位數(shù)量嚴重不足及建設速度遠遠低于機動車數(shù)量增長速度而產(chǎn)生的停車難問題，且日益突出。為此，我國政府出臺了一系列關于加強城市停車場建設、解決居民停車難的政策性指導文件。
2016年1月25日，國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《加快城市停車場建設近期工作要點與任務分工》的通知(發(fā)改基礎〔2016〕159號)，該通知主要對《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發(fā)改基礎〔2015〕1788號)中的重點任務進行分解，確定今后一段時期的工作要點和任務分工。此外，為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》和《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等文件要求，住房城鄉(xiāng)建設部、國土資源部還印發(fā)了《關于進一步完善城市停車場規(guī)劃建設及用地政策的通知》(建城〔2016〕193號),該通知要求各省市要合理配置停車場設施，提高空間利用效率，促進土地節(jié)約集約利用;該通知還鼓勵多建立體式停車位，通過實施特許經(jīng)營，因地制宜確定設施規(guī)模，真正緩解停車難的問題。
二、立體式停車場PPP行業(yè)現(xiàn)狀
據(jù)公安部交管局統(tǒng)計，截止2017年初，全國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛，汽車駕駛人超過3.1億人。汽車保有量在不斷飆漲，然而停車場建設明顯滯后。據(jù)統(tǒng)計，目前我國大城市內(nèi)汽車與停車位之比是1:0.8，中小城市為1:0.5，而發(fā)達國家約為1:1.3。這也意味著停車場建設至少存在超萬億的市場。
目前，立體式停車場因其具有占地少、選點靈活、形式多樣、存取方便、安全可靠、施工周期短等特點頗受市場歡迎。立體停車場主要分為升降橫移式、垂直升降式、巷道堆垛式、垂直循環(huán)式四種類型。
PPP模式作為解決基礎設施建設運營資金等問題的有效途徑之一，受到政府的大力推廣?？梢哉f，立體停車場的市場需求與PPP模式的政府推廣，兩者一拍即合，通過PPP模式的立體停車場也在各地積極推廣建設中。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，我國入庫的立體停車場PPP項目有15個，其中大部分在儲備庫的識別階段，在管理庫的項目有5個，落地率為20%。
三、立體停車場PPP項目融資模式選擇
立體停車場屬于公共基礎設施領域，基礎設施項目劃分為非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。絕大多數(shù)停車場屬于收費型停車場，因此立體停車場應屬于經(jīng)營性項目。通過PPP模式建設立體停車場，具體選擇何種方式進行合作，需要結合具體的情況以及政府、社會資本雙方的需求來決定。
(1)新建項目采用BOOT或BOT模式
在此模式下，政府與社會資本方簽訂PPP協(xié)議，由社會投資人成立項目公司，具體負責立體停車場的設計、投資、建設、擁有、運營和管理，通過運營回收投資和獲取利潤。在運營期內(nèi)，投資者擁有停車場的所有權，約定的經(jīng)營期限屆滿后，投資者將停車場移交給政府。
(2)存量項目采用TOT模式
存量項目是指改建、擴建的項目。事實上，有很多立體停車場由于管理不善、服務質量不高等原因而長期無人問津，對于此類項目可采用TOT模式，即轉讓-運營-移交。具體來講就是社會資本購買某個項目資產(chǎn)的經(jīng)營權或者產(chǎn)權，社會投資者在約定的時間內(nèi)通過經(jīng)營該資產(chǎn)收回全部投資且得到合理的回報后，再將項目無償移交給原所有權人。在此模式中，政府通過授予或轉讓產(chǎn)權或經(jīng)營權的方式獲得一筆當期的政府非稅收收入，按照財政資金的相關管理辦法使用。同時，通過社會投資者來提升基礎設施運營的質量和效率。社會投資者在約定的時間內(nèi)(10-15年)通過使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等方式收回全部投資并得到合理回報。TOT可以分為只轉移經(jīng)營權的TOT和伴隨產(chǎn)權轉移的TOT，前者本質上是租賃關系，后者則是購買關系，故這種TOT又稱為POT。
(3)DBFO融資模式
DBFO即設計一建設一融資一運營。政府可以通過招標會、實地考察等形式選擇與之合作的私人部門，私人部門應具備足夠的創(chuàng)意設計理念，并且能夠承擔立體停車場的建設工作。
立體停車場PPP項目通常采用股權和債權兩種融資方式。股權融資中的PPP產(chǎn)業(yè)基金備受青睞，主要是基金公司通過對未上市的企業(yè)進行股權投資和提供經(jīng)營管理服務，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權轉讓實現(xiàn)資本增值;該模式根據(jù)基金發(fā)起人的不同，分為省政府主導的、金融機構主導的、產(chǎn)業(yè)資本發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基;基金公司與SPV公司的管理，能充分發(fā)揮其技術和人才優(yōu)勢，提高項目實施效率。債權融資方式主要有貸款、債券和資產(chǎn)證券化，貸款和債權兩種方式主要是SPV通過與政府簽訂協(xié)議向商業(yè)機構貸款和發(fā)行企業(yè)債與收益?zhèn)M行籌資;而PPP資產(chǎn)證券化主要是指以項目未來收益權或特許經(jīng)營權保證的項目公司的應收款、收益權等均可通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。
四、立體停車場PPP項目實踐中的難點
(1)智能立體停車場項目涉及的部門較多，審批程序復雜
《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發(fā)改基礎〔2015〕1788號)明確提出要簡化投資建設、經(jīng)營辦理手續(xù)，但一些地方政府并未出臺明確細則，由于新建項目時，對周邊停車位數(shù)量、分布等情況不了解，需要項目公司大量的前期調(diào)研趨，造成項目工作周期的蔓延。
(2)項目投資期限長、風險大、收益低
PPP項目的存續(xù)期一般為20-30年，且項目公司的社會資本方資質良莠不齊，融資的安全性備受金融機構的質疑，此外，停車場PPP項目多為長期微利項目，收益率基本上在6%-8%左右，難以吸引金融機構為項目融資。
(3)融資方式單一
立體停車場PPP項目多以債權融資為主，股權融資相對不足，傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權融資的主要模式，由于融資的金融服務體系尚不完善，以項目未來收入和資產(chǎn)質押的貸款較難實現(xiàn)。
(4)收費機制
項目一般會由實施機構及其指定主體代表政府方進行一定比例的注資，這就導致了項目不能完全由市場定價。實行市場定價可以實現(xiàn)差別化收費，保障社會資本的投資回報，利于社會資本提供差異化的服務，形成良性競爭
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