以PPP合同為基石，構(gòu)建PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)

南京卓遠(yuǎn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任 褚昭華

南京卓遠(yuǎn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心高級(jí)研究員 李學(xué)樂(lè)

引言

對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)的分析與防控不能無(wú)的放矢，要與項(xiàng)目合同體系相對(duì)接，否則只是紙上談兵。本文以軌道交通的實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)為切入口，在分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因、實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)的類別的基礎(chǔ)上，分析與之相匹配的防控措施，從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系、項(xiàng)目合同條款設(shè)置、項(xiàng)目合同管理等三個(gè)層面出發(fā)，提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的政策建議。

一、城市軌道交通PPP實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)

在梳理我國(guó)的PPP項(xiàng)目前期資料的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式主要有三種，即社會(huì)資本承擔(dān)、政府方承擔(dān)及其同承擔(dān)。原則上，像項(xiàng)目建造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

表1 PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)分配表

但不同的PPP項(xiàng)目、不同的交易結(jié)構(gòu)、不同的地域在風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)方面各有側(cè)重。

以軌道交通項(xiàng)目為例，其相較于市政道路建設(shè)工程，風(fēng)險(xiǎn)分配體系將更側(cè)重于客流量風(fēng)險(xiǎn)、票價(jià)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)置。而當(dāng)要分析客流量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體時(shí)，還要與項(xiàng)目的具體回報(bào)機(jī)制相關(guān)。軌道交通PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制目前常見(jiàn)的主要包括“影子票價(jià)”補(bǔ)貼、“車公里”補(bǔ)貼、等額本息支付可用性付費(fèi)、優(yōu)化現(xiàn)金流模式四種。在這四種不同的回報(bào)機(jī)制之下，客流量的風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)資本承擔(dān)，還是政府與社會(huì)資本方共擔(dān)，要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行具體分析。如對(duì)于區(qū)域發(fā)展極不平衡的地區(qū)，“影子票價(jià)”模式的客流量的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)是極其困難的，因而政府與社會(huì)資本都需要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)；而當(dāng)客流量增長(zhǎng)幅度趨緩，限定于一個(gè)較小的范圍之內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目收益的影響力度也較弱時(shí)，客流量風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)。票價(jià)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的分析亦然。其次，項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)也會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。若一個(gè)軌道交通項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)為EPC+BOT，則還要考慮設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的歸屬問(wèn)題，否則也會(huì)造成成本的極大浪費(fèi)。值得注意的是，項(xiàng)目的地緣屬性也是我們?cè)诳紤]風(fēng)險(xiǎn)防控體系時(shí)不得忽略的要素。如三亞的有軌電車在不可抗力風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)時(shí)，與北京的有軌電車項(xiàng)目相比，則要多考慮一個(gè)是否受海風(fēng)等自然災(zāi)害的影響。

這一系列所要考慮的風(fēng)險(xiǎn)單元都將在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP項(xiàng)目合同及其它文件中呈現(xiàn)，不過(guò)內(nèi)容較為分散。需要立足于項(xiàng)目全生命周期，以合同文本作為切入口，全面并動(dòng)態(tài)把控各個(gè)階段潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

PPP項(xiàng)目推進(jìn)的不斷深入，項(xiàng)目的實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)也隨之顯露。如近期因不規(guī)范操作被財(cái)政部要求核查的武漢軌道交通8號(hào)線，遭遇融資瓶頸而不得不提前終止的宜威高速公路，因設(shè)計(jì)權(quán)屬設(shè)置不當(dāng)而造成資源成本浪費(fèi)的某體育館等等。這些爭(zhēng)議眾多或案例的失敗均給PPP的風(fēng)險(xiǎn)體制敲響了警鐘。究其原因，簡(jiǎn)單總結(jié)為以下三點(diǎn)：

第一，PPP立法不健全，存在明股實(shí)債現(xiàn)象。PPP模式引入的根本目的，在于搭建政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的合作機(jī)制，最終達(dá)到提升公共供給水平的目的。但是由于PPP模式在我國(guó)的發(fā)展尚屬于不斷摸索前進(jìn)階段，仍缺乏相應(yīng)的配套法律法規(guī)，不少地方政府在此模式下向社會(huì)資本方承諾資本金回購(gòu)、最低收益等，即通過(guò)明股實(shí)債的方式進(jìn)行融資，隱性增加政府未來(lái)支出責(zé)任，這也致使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以在政府與社會(huì)資本之間合理分配，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，雙方相互扯皮、推皮球的現(xiàn)象就會(huì)愈演愈烈。

第二，PPP模式是一種天然的不完全契約，存在投資效率損失。鑒于PPP項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、工程復(fù)雜的特點(diǎn)，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的未知因素較多，PPP合同對(duì)于政府與社會(huì)資本方而言，是一種典型的不完全契約，而這種不完全性，很可能會(huì)產(chǎn)生投入不足，敲竹杠行為，或者事前的最優(yōu)契約失效等問(wèn)題，進(jìn)而造成投資效率損失。而這種契約所造成的效率損失可通過(guò)增強(qiáng)PPP合同的契約條款完備程度來(lái)彌補(bǔ)。

第三，地方政府信譽(yù)問(wèn)題，影響項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度。目前政府的契約精神與規(guī)范意識(shí)的缺乏也直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)困難、社會(huì)資本望而卻步。因?yàn)檎抛u(yù)風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)衍生出很多風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)等等。因而現(xiàn)階段，社會(huì)資本往往會(huì)憑借以往經(jīng)驗(yàn)選取那些信譽(yù)度較高，財(cái)力較為雄厚的地方政府。

當(dāng)然，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因絕不是以上三點(diǎn)可以概括，但基于上面的三點(diǎn)分析可以看出，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生無(wú)論是從立法的視角，還是從不完全契約、政府信譽(yù)視角，其實(shí)質(zhì)均可以表述為政府方與社會(huì)資本方的利益博弈，而規(guī)范他們行為及權(quán)利義務(wù)的文件正是PPP項(xiàng)目合同體系。因此本文以合同體系為落腳點(diǎn)，簡(jiǎn)要分析PPP項(xiàng)目實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)的搭建。

三、PPP實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)防范建議

（一）多維度梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，搭建PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

目前，在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中一般均設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架專章，但效果仍流于形式。項(xiàng)目的行業(yè)屬性、地緣屬性、主體屬性等諸多因素缺乏統(tǒng)籌考慮。建議在PPP項(xiàng)目的識(shí)別與準(zhǔn)備階段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別力度，嵌入針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，通過(guò)定性與定量相結(jié)合的方法，在輸入端就讓項(xiàng)目初次篩選與甄別變得有理有據(jù)，同時(shí)也為政府及社會(huì)資本方搭建起了項(xiàng)目的預(yù)警機(jī)制，并明晰了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)邊界。

該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的基本思路是從PPP項(xiàng)目的區(qū)域、行業(yè)、主體、融資等風(fēng)險(xiǎn)逐步推出PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)體系。其核心還是借助支持系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目評(píng)價(jià)又分別用定性和定量的方法，從項(xiàng)目本質(zhì)主體層面以及項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境方面進(jìn)行針對(duì)小類再評(píng)價(jià)。對(duì)該評(píng)級(jí)體系的研究，我們已構(gòu)建一套細(xì)化至三級(jí)指標(biāo)體系的完整框架，其包括6大類一級(jí)指標(biāo)、26個(gè)二級(jí)指標(biāo)，由于篇幅有限，在此不再贅述，下圖為該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系模擬思路圖。

圖1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系模擬思路圖

（二）匹配風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合理設(shè)置PPP項(xiàng)目合同條款

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的繁雜多樣，受篇幅所限，難以一一列舉，在此主要來(lái)談一下讓武漢軌道交通8號(hào)線一期工程、宜威高速公路項(xiàng)目都遭遇滑鐵盧的重要原因——融資風(fēng)險(xiǎn)的防控。

融資風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案、PPP項(xiàng)目合同中均有所提及。前者一般只是將風(fēng)險(xiǎn)提出，融資風(fēng)險(xiǎn)具體表述為“包括資金結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)”，而后者則是要就此提出防控措施。其通常體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同的先決條件、履約保函、保險(xiǎn)三個(gè)章節(jié)。

以《XXX有軌電車PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》為例，在先決條件中，其往往要求社會(huì)資本方要先完成融資交割，即已為“本項(xiàng)目融資事宜與相關(guān)貸款人簽署的融資文件已經(jīng)簽署生效并交付”；為進(jìn)一步確保社會(huì)資本方能夠達(dá)到PPP項(xiàng)目合同中融資交割等要求的先決條件，政府一般還會(huì)要求社會(huì)資本出具一份履約保函，以保證社會(huì)資本方能夠按照項(xiàng)目合同履行相關(guān)義務(wù)。如果發(fā)生社會(huì)資本方未全部或部分履行其在《PPP項(xiàng)目合同》《PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》《合資合營(yíng)協(xié)議》項(xiàng)下的義務(wù)時(shí)，政府方有權(quán)要求其在期限內(nèi)補(bǔ)正，但仍未達(dá)到要求時(shí)，政府有權(quán)兌取履約保函項(xiàng)下的全部或部分金額，如果未發(fā)生此類事宜，則該履約保函將被返還并失效；此外，為保障項(xiàng)目的有效運(yùn)行，還可將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給第三方，如保險(xiǎn)公司。在PPP項(xiàng)目合同中往往專設(shè)保險(xiǎn)條款，“特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本方根據(jù)適用法律和謹(jǐn)慎施工和運(yùn)營(yíng)的慣例，為本項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等分別自費(fèi)購(gòu)買和維持建設(shè)工程一切險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)一切險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)，并始終使保險(xiǎn)單保持有效。未經(jīng)政府方書(shū)面同意，社會(huì)資本方投保的險(xiǎn)種和數(shù)額不得隨意變更。”

（三）構(gòu)建實(shí)施方案與合同體系聯(lián)控的PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別保證機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)控

PPP項(xiàng)目的參與方包括政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過(guò)簽訂一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系?；镜腜PP項(xiàng)目合同包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同、融資合同和保險(xiǎn)合同、維保合同等）。

圖2  PPP項(xiàng)目基本合同體系

目前PPP合同體系對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)參與方的權(quán)利與義務(wù)均有所涉及，但是由于分散于多個(gè)合同之中，尤其是那些政府與社會(huì)資本方都不能很好管理的風(fēng)險(xiǎn)，往往都是通過(guò)其它合同如《設(shè)計(jì)合同》《融資協(xié)議》《施工承包合同》等進(jìn)行說(shuō)明，目的在于將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給第三方。這樣的分配與管理體系從微觀看缺乏具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效銜接，從宏觀看難以整體統(tǒng)籌把控，因此建議在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)部嵌入PPP風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及對(duì)應(yīng)合同分配索引，將項(xiàng)目的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與合同相匹配，以看板形式，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配，構(gòu)建完善的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)。

表2 *** PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及合同分配索引（示意圖）

 綜上，對(duì)于PPP的風(fēng)險(xiǎn)防范，筆者認(rèn)為應(yīng)從始于全面、縝密的各類風(fēng)險(xiǎn)梳理識(shí)別，繼而將風(fēng)險(xiǎn)和與其對(duì)應(yīng)的約定合同以風(fēng)險(xiǎn)看板索引的形式出現(xiàn)在實(shí)施方案等文件中，最終實(shí)現(xiàn)在PPP合同中的落地執(zhí)行，使得風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防范、處理、監(jiān)控實(shí)現(xiàn)前后有效承接，真正做到防患未然、有據(jù)可依。