當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 那些年城投借的錢(qián)，可能真的要還了
在深化預(yù)算改革與全面防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)下，我們觀察到一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象：許多城投的新融資出現(xiàn)了比較明顯的下降；許多城投的凈融資額出現(xiàn)了負(fù)數(shù)。
這意味著許多城投多年來(lái)持續(xù)借新還舊的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)松緊與瓦解；那些年借的錢(qián)，可能真的要實(shí)打?qū)嵉倪€債了。
城投去杠桿，正式開(kāi)啟
由于城投們持續(xù)多年的借新還舊，以及債務(wù)結(jié)構(gòu)與期限錯(cuò)配問(wèn)題的日趨嚴(yán)重；當(dāng)前的城投債務(wù)已經(jīng)總體達(dá)到一個(gè)非常高的水平，潛在風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)也有非常明顯的提升。因此，出于對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控以及可持續(xù)的發(fā)展，如今城投們已經(jīng)進(jìn)入了去杠桿的周期。
當(dāng)然，由于涉及城投的融資業(yè)務(wù)版圖非常龐大、牽一發(fā)而動(dòng)全身；城投去杠桿也將相對(duì)謹(jǐn)慎的進(jìn)行：
一是通過(guò)與金融系統(tǒng)的聯(lián)合監(jiān)管，摸清城投們的債務(wù)底數(shù)，掌握真實(shí)負(fù)債率，以便進(jìn)行整體監(jiān)管；
二是對(duì)城投債務(wù)實(shí)行“總量控制”，要求債務(wù)率“只減不增”，實(shí)現(xiàn)緩慢溫和的杠桿降低；
三是通過(guò)監(jiān)管逐漸清理、杜絕城投舉債中的灰色地帶、非法融資、隱性融資，實(shí)現(xiàn)總體債務(wù)率的降低。
因此，城投們的融資收緊只是剛剛開(kāi)始?；蛟S在階段性償債壓力大的時(shí)候會(huì)有適當(dāng)放松，但總體發(fā)展的方向已經(jīng)明確，去杠桿的鐵錘終于落到了城投頭上。
借新還舊，正式被打破
當(dāng)城投進(jìn)入去杠桿的周期，也意味著城投們持續(xù)借新還舊、從來(lái)不真正還錢(qián)的時(shí)代，已經(jīng)一去不復(fù)返了。但是，當(dāng)持續(xù)的借新還舊正式被打破，未來(lái)的城投將如何解決融資問(wèn)題、又該如何發(fā)展呢？
這個(gè)問(wèn)題，可以從城投本身不同的狀況來(lái)分別看待：
對(duì)于債務(wù)率已經(jīng)遠(yuǎn)超出自身承受能力、長(zhǎng)期依靠借新還舊勉強(qiáng)維持存續(xù)的平臺(tái)來(lái)說(shuō)，未來(lái)幾年需要嚴(yán)守“不新增債務(wù)”的底線。在城投轉(zhuǎn)型、隱性債務(wù)置換后，通過(guò)財(cái)政支持與城投運(yùn)營(yíng)，逐漸優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，并降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；
對(duì)于債務(wù)率已經(jīng)較高，但地方還處在高速發(fā)展階段的城投們來(lái)說(shuō)，未來(lái)幾年的融資也將受到一定的限制，但整體思路在于“監(jiān)管資金流入的用途”、促進(jìn)城投的投資效率、降低表外融資等不可控因素。未來(lái)幾年是否能夠得到資金的支持，依托的是重點(diǎn)工作領(lǐng)域的職能、投入產(chǎn)出資金自平衡的項(xiàng)目；
對(duì)于一些資信等級(jí)不高、債務(wù)率較低的地區(qū)，在完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，能夠在公開(kāi)途徑獲得的融資反而可能有所增加。隨著融資模式的轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)的發(fā)展，一些發(fā)展滯后的、債務(wù)率較低的、但有真實(shí)投資需求的中小平臺(tái)，有希望得到市場(chǎng)的支持、進(jìn)行適度發(fā)展。
因此，當(dāng)前打破的不僅是借新還舊，還是傳統(tǒng)意義上對(duì)城投的評(píng)級(jí)框架；依賴地方財(cái)政與行政級(jí)別來(lái)看待城投的邏輯，顯然已經(jīng)走不通了。
真要還錢(qián)，錢(qián)從哪兒來(lái)？
由于城投的凈融資情況十分不樂(lè)觀，不僅公開(kāi)融資出現(xiàn)了負(fù)值，非標(biāo)融資等領(lǐng)域也出現(xiàn)了各種限制，使得融資渠道出現(xiàn)了明顯的收窄。由此，市場(chǎng)十分擔(dān)心城投債務(wù)的問(wèn)題，認(rèn)為凈融資額的下降可能會(huì)引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；那么，如果這些城投真的要開(kāi)始還錢(qián)了，錢(qián)從哪里來(lái)呢？
一是隱性債務(wù)置換。一部分城投債務(wù)已經(jīng)納入政府隱性債務(wù)管理平臺(tái)，會(huì)逐漸通過(guò)債券置換、財(cái)政資金償還或市場(chǎng)化置換等方式予以解決，實(shí)現(xiàn)政府杠桿率與城投債務(wù)率的共同降低；
二是地方金融資源流入。近期新的地方銀行正在密集組建，央行也開(kāi)始著手解決地方金融資源不平衡的問(wèn)題，使得一部分地方銀行可以為地方城投提供階段性的支撐，避免出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)；
三是市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的注入，近期城投正在進(jìn)行新一輪轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)可以進(jìn)一步承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP業(yè)務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等業(yè)務(wù)，尤其是近期的城市更新、片區(qū)開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，都能夠讓城投作為領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)、以此獲得更多的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和現(xiàn)金流量。同時(shí)，地方專(zhuān)項(xiàng)債券也為城投們提供了階段性的資金支撐。
因此，雖然開(kāi)啟了城投去杠桿的進(jìn)程，但考慮到風(fēng)險(xiǎn)控制等因素，監(jiān)管力度將結(jié)合改革緩慢有序推進(jìn)。既要維持市場(chǎng)穩(wěn)定、不能操之過(guò)急；又要一以貫之，絕不走城投無(wú)序舉債的回頭老路。
未來(lái)幾年，是城投真正轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻。
城投如何破解發(fā)展困局？ 一、城投的發(fā)展歷程及轉(zhuǎn)型 城投公司自1992年誕生，2008年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響城投公司激增到8000個(gè)，到2010年城投公司的數(shù)量已經(jīng)增加到1萬(wàn)個(gè)以上，但隨之而來(lái)的是舉債規(guī)模劇增，融資方式也不再局限于銀行貸款，還包括企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、?zhuān)項(xiàng)債、中期票據(jù)等，地方債務(wù)規(guī)模越來(lái)越高，問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。鑒于此，監(jiān)管部門(mén)從2010年開(kāi)始對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，并出臺(tái)了2010年19號(hào)文，后中央及相關(guān)部委持續(xù)發(fā)文。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的43號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中明確規(guī)定“剝離地方融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。2014年之后，進(jìn)入了轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。在財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)、財(cái)金[2018]23號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2018]101號(hào)、《政府投資條例》等行業(yè)監(jiān)管政策以及一系列國(guó)資國(guó)企改革配套文件的影響推動(dòng)下，城投企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐加快。 過(guò)去城投公司作為地方政府重要的投融資平臺(tái)，一直發(fā)揮著主力軍的作用，對(duì)于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面做出了不可替代的貢獻(xiàn)。隨著監(jiān)管政策趨嚴(yán)，過(guò)于依賴城投公司舉債融資建設(shè)的投融資模式已不具備可持續(xù)性，城投公司亟須轉(zhuǎn)型。 許多城投公司早在2014年43號(hào)文出臺(tái)之后就完成了區(qū)域國(guó)有資產(chǎn)的整合重組，進(jìn)入了新的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)化的基本運(yùn)作，當(dāng)前轉(zhuǎn)型升級(jí)更關(guān)心的是在業(yè)務(wù)板塊的拓展、集團(tuán)管控模式的優(yōu)化、現(xiàn)代企業(yè)制度的完善等方面進(jìn)行市場(chǎng)化的提升。 二、轉(zhuǎn)型形式 資產(chǎn)重組、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)或轉(zhuǎn)變發(fā)展規(guī)劃并不等于轉(zhuǎn)型，將城投公司轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)化方向簡(jiǎn)單理解為純粹市場(chǎng)化，與政府脫鉤，成為一個(gè)普通國(guó)企，是對(duì)城投公司轉(zhuǎn)型的最大誤解，城投公司的政府治理屬性與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體屬性決定了其不可能轉(zhuǎn)型為普通市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)企。城投公司的轉(zhuǎn)型不能盲目擺脫政府，而是要圍繞其核心定位，找到市場(chǎng)和項(xiàng)目的結(jié)合點(diǎn)，以清晰的流程和創(chuàng)新的機(jī)制承接應(yīng)有職責(zé)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，最終形成政企雙贏局面。 三、城投公司存在的普遍問(wèn)題 1.債務(wù)規(guī)模不斷增大，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，融資渠道受阻，償債壓力較大。 2.資產(chǎn)質(zhì)量不高，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)較少、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)較多，缺乏核心資產(chǎn)。 3.業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，主要以地方基礎(chǔ)設(shè)施為核心，委托代建為主。 4.市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)公司的戰(zhàn)略管理粗放，運(yùn)營(yíng)效率較低。 5.專(zhuān)業(yè)人員缺乏，人才隊(duì)伍薄弱。 四、城投公司整合后普遍面臨的四大瓶頸 1.政企邊界模糊阻礙自主發(fā)展。政企分開(kāi)是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提，當(dāng)前大多數(shù)企業(yè)仍受政府或主管部門(mén)的控制，指令性任務(wù)耗費(fèi)了企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的大部分精力，使企業(yè)無(wú)暇思考戰(zhàn)略發(fā)展問(wèn)題。 2.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)限制了資本運(yùn)作。靈活的資本運(yùn)作是城投公司轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志，城投公司資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，傳統(tǒng)的融資及資本運(yùn)作手段受限，隨著存量債務(wù)到期兌付，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，城投公司面臨較大壓力。 3.市場(chǎng)化業(yè)務(wù)不足制約效益提升。市場(chǎng)化是城投公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)核。當(dāng)前城投公司開(kāi)展的業(yè)務(wù)基本圍繞基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，自主開(kāi)展的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)少。一方面，公司已開(kāi)展的業(yè)務(wù)大多屬于重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，前期投入高，后期回收慢，資金壓力大；另一方面，企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)不高。 4.內(nèi)部管理矛盾約束著運(yùn)轉(zhuǎn)效率?？茖W(xué)的內(nèi)部管理體系是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的靈魂。當(dāng)前城投公司內(nèi)部管理面臨的主要問(wèn)題包括企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全、組織職能及管控流程不清晰、“關(guān)重特”人才（關(guān)鍵崗位、重要部門(mén)、特殊專(zhuān)業(yè)）缺失等，都成為整合后城投公司發(fā)展的短板。 五、發(fā)展原則 1.按照“專(zhuān)業(yè)化管理，集團(tuán)化管控、市場(chǎng)化運(yùn)作、多元化經(jīng)營(yíng)”原則，通過(guò)大力整合和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有業(yè)務(wù)，利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)。 2.按照重點(diǎn)發(fā)展、大力培育、維持現(xiàn)狀和剝離退出“四個(gè)層次”進(jìn)行業(yè)務(wù)區(qū)分，針對(duì)不同業(yè)務(wù)板塊構(gòu)建高效的商業(yè)模式和科學(xué)的運(yùn)營(yíng)模式，逐步打造各產(chǎn)業(yè)板塊的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。 3.將公益性和盈利性項(xiàng)目區(qū)別經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)化的思路進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，從股權(quán)比例、激勵(lì)機(jī)制等方面做出市場(chǎng)化的安排，整合優(yōu)勢(shì)資源在盈利性業(yè)務(wù)上發(fā)力。 4.實(shí)施外拓原則，有意識(shí)地把成熟板塊和核心業(yè)務(wù)進(jìn)行適時(shí)的區(qū)域外的擴(kuò)張。 六、如何發(fā)展 （一）找準(zhǔn)定位 保持三大平衡。即政府交辦任務(wù)與自身業(yè)務(wù)發(fā)展之間的平衡；市場(chǎng)化項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目之間的平衡；社會(huì)責(zé)任與企業(yè)利益之間的平衡。 （二）解放思想 建立完整國(guó)有企業(yè)制度、建立健全公司治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)和人才戰(zhàn)略。設(shè)立黨組織、董事會(huì)和經(jīng)理層，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)作協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會(huì)的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用。未來(lái)城投公司的發(fā)展“短期看規(guī)模，中期看布局，長(zhǎng)期看人才” ，因此應(yīng)實(shí)施長(zhǎng)期的人才戰(zhàn)略，建立績(jī)效機(jī)制和市場(chǎng)化的薪酬體系，激發(fā)內(nèi)部職工積極性和吸納外部有價(jià)值的員工加入。 加強(qiáng)對(duì)外交流，學(xué)習(xí)其他地區(qū)城投公司發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。以國(guó)內(nèi)先進(jìn)城投公司為模范（如株洲城發(fā)集團(tuán)、珠海華發(fā)集團(tuán)、合肥建投集團(tuán)），積極對(duì)接，適時(shí)考察參觀，學(xué)習(xí)其先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和公司治理模式。 （三）創(chuàng)新進(jìn)取 區(qū)域資源整合。大力拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)整合區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)和城市資源，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建立收入實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力。 內(nèi)部?jī)?yōu)化重組。整合后的城投公司雖然控制的資產(chǎn)較多，但經(jīng)營(yíng)管理分散，價(jià)值發(fā)揮有限。因此，首先做大做強(qiáng)母公司和關(guān)鍵子公司，形成集團(tuán)母公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力；其次摸清家底，混改業(yè)務(wù)同質(zhì)化、橫向競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重的公司；最后針對(duì)債務(wù)問(wèn)題重、發(fā)展?jié)摿θ酢⒅匾暂^低的子公司進(jìn)行逐步剝離。 全面推行統(tǒng)一的預(yù)算管理，統(tǒng)籌融資業(yè)務(wù)，設(shè)立內(nèi)部資金結(jié)算中心。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，對(duì)公司系統(tǒng)資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)了解系統(tǒng)資金存量和資金流向。同時(shí)，建立健全內(nèi)部管理制度，完善內(nèi)部控制體系，形成以重大事務(wù)決策制度、財(cái)務(wù)管理制度、融資管理制度、資金計(jì)劃控制制度、內(nèi)部審計(jì)制度、風(fēng)險(xiǎn)管控制度等為主要內(nèi)容的較為完善的制度體系。 以投定融，從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)變。大力發(fā)展投資的價(jià)值，通過(guò)產(chǎn)業(yè)組合吸引成熟投資者來(lái)本地區(qū)投資，以合營(yíng)、聯(lián)營(yíng)、合資公司等形式進(jìn)行合作，以盈利為目的，轉(zhuǎn)責(zé)任為機(jī)遇；進(jìn)行跨地區(qū)投資，布局優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)公司的可持續(xù)性和利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。 并購(gòu)戰(zhàn)略。通過(guò)并購(gòu)上市公司，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)融通功能。并購(gòu)是對(duì)公司的資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整，以達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的資源優(yōu)化配置、達(dá)到資源共享，從而實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。未來(lái)城投公司將會(huì)采取更多的并購(gòu)戰(zhàn)略，部分現(xiàn)金流充沛、盈利能力較高的城投公司將通過(guò)借殼上市快速對(duì)接資本市場(chǎng)。 七、結(jié)語(yǔ) 城投公司作為當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興的重要載體，被寄托于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升人民生活質(zhì)量的重大使命。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵，面對(duì)持續(xù)發(fā)展的壓力，需要找準(zhǔn)定位、解放思想、創(chuàng)新進(jìn)取，只有大力推進(jìn)區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)整合和城市資源重組，才能邁開(kāi)市場(chǎng)化發(fā)展的關(guān)鍵一步。
原文鏈接：https://www.163.com/dy/article/GANKHV5Q0528O3R3.html