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城投要成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型需突破多維度剛性路徑依賴，“政企關(guān)系”突破政府主導(dǎo)，“治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變行政思維，“業(yè)務(wù)體系”構(gòu)建可伸可縮靈活性。在轉(zhuǎn)型要考慮的幾大維度中，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為“業(yè)務(wù)體系”構(gòu)建涉及城投的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，城投轉(zhuǎn)型能否取得成功，取決于產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路能否順利推進(jìn)。

那么城投如何踩準(zhǔn)城市發(fā)展規(guī)律，主動謀劃新型業(yè)務(wù)，并割舍相關(guān)業(yè)務(wù)？如何利用自身的資源稟賦探索適宜的、符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路？帶著以上的疑問，本文將結(jié)合南京卓遠(yuǎn)2019年城投調(diào)研，以各地域150多家城投公司轉(zhuǎn)型探索為案例支撐，初步展現(xiàn)我們的理解和思考。

（一）以“投資建設(shè)+運營服務(wù)”產(chǎn)業(yè)鏈延伸的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路

多數(shù)城投的基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)以融資、投資為主，很少介入（或不具備實力，并存在政策障礙）前期的設(shè)計、施工或建設(shè)等環(huán)節(jié)。但這一現(xiàn)狀逐步打破。湖北某地級市整合全市設(shè)計資源（規(guī)劃設(shè)計、園林設(shè)計、建筑設(shè)計等）、市政施工資源（道路、橋梁資質(zhì)等）、建筑資源（房地產(chǎn)等）打造設(shè)計咨詢集團(tuán)。仙桃城投整合市屬勘測設(shè)計院、規(guī)劃建筑設(shè)計研究院，并與公司設(shè)計、規(guī)劃、檢測合并組建城市建設(shè)咨詢公司從而實現(xiàn)上游規(guī)劃設(shè)計板塊資源的有效整合。除此以外，吉林長春城投、福建泉州城建集團(tuán)、江西上饒城投等都有類似產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措。

除了向產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路外，更多的城投以擁有的資源為依托向產(chǎn)業(yè)鏈下游延伸，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈價值倍增。下游業(yè)務(wù)的延伸分為兩種，一是項目具備運營屬性，從而順利的介入運營環(huán)節(jié)，此類延伸基本以項目為主體，多見于文旅類項目、交通類項目（收費公路）等；二是依托資源（具備部分壟斷屬性）延伸開拓新業(yè)務(wù)，如依托土地資源，介入房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)；依托道路等交通資源介入停車場、充電樁、廣告等業(yè)務(wù)。

（二）新興業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路

本次調(diào)研所涉及的150多家城投公司轉(zhuǎn)型皆有所涉獵新興業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)投資。江西贛州發(fā)投收購醫(yī)藥業(yè)務(wù)，與北大青鳥戰(zhàn)略合作布局教育領(lǐng)域；馬鞍山江東控股集團(tuán)攜手央企和醫(yī)療集團(tuán)介入康養(yǎng)業(yè)務(wù)。大同建投與民營企業(yè)合作介入新材料、新能源（分布式光伏和充電電站）業(yè)務(wù)，同時積極布局黃花產(chǎn)業(yè)、杏果產(chǎn)業(yè)等農(nóng)業(yè)板塊，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，以龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。蘭州建投與山東省腫瘤醫(yī)院、中科院蘭州近代物理研究所合作建設(shè)國內(nèi)有較高水準(zhǔn)的重離子腫瘤專科示范醫(yī)院，圍繞高原夏菜特色區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品，自主投資農(nóng)產(chǎn)品物流中心等。銀川通聯(lián)資本投資濱河新區(qū)紡織產(chǎn)業(yè)集群，投資濟(jì)寧如意公司，并與其協(xié)作收購國際私募巨頭KKR及其他股東擁有的SMCP集團(tuán)84.5%股權(quán)，后在法國巴黎泛歐證券交易所上市完成股權(quán)退出。

可以發(fā)現(xiàn)，雖然存在區(qū)域發(fā)展差異，但城投公司在產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路上已有可圈可點的新作為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型初見成效，也更加增強(qiáng)了我們對自己提出的“城投公司應(yīng)從‘融資端’向‘投資端’轉(zhuǎn)型”趨勢判斷的信心。

基于向“投資端”轉(zhuǎn)型的判斷，城投公司產(chǎn)業(yè)發(fā)展背后的底層邏輯是什么？產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑如何？

（一）底層邏輯：城市發(fā)展規(guī)律下的立足點，存在價值、存在作用、存在領(lǐng)域

43號文等系列政策的出臺曾一度引起業(yè)界恐慌，更有甚者提出“城投將亡”論斷。南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為理解城投的發(fā)展因從城市發(fā)展角度切入，洞悉城投發(fā)展趨勢應(yīng)暗合城市發(fā)展規(guī)律主線。城投因城市發(fā)展需要而產(chǎn)生，并將隨城市發(fā)展而不斷調(diào)整自身立足點，在合適的領(lǐng)域發(fā)揮自身的作用，實現(xiàn)自身的價值。

圖1 城市發(fā)展規(guī)律下城投發(fā)展路徑

在城市框架擴(kuò)大階段以基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)為主，至城市發(fā)展到功能完善階段，需相應(yīng)的調(diào)配資源至加強(qiáng)環(huán)境、教育、能源、軌道等產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，著重完善城市各項功能。當(dāng)城市發(fā)展至需提升城市品質(zhì)階段時，城市基建更新、文化、旅游、醫(yī)療、養(yǎng)老、科技等領(lǐng)域?qū)⒊蔀楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展的主賽道。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑：人、組織、資源、資本權(quán)衡下的發(fā)展路徑

具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需綜合權(quán)衡人、組織（效率）、資源（政企關(guān)系）、資本（銀企關(guān)系）等因素。人和組織因素是城投的傳統(tǒng)弱項，資源和資本則是城投產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。政企關(guān)系的運用，需要城投介入?yún)^(qū)域的壟斷性、半壟斷性業(yè)務(wù)，或需要特許經(jīng)營的領(lǐng)域。銀企關(guān)系的運用，為平臺的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資本支撐。

鑒于資源和資本兩大核心競爭力的判斷，城投未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有多重可選擇路徑。

1、路徑一：基于“城市建設(shè)運營產(chǎn)業(yè)鏈”延伸（收縮）的產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)鏈的形成、發(fā)展（延伸）和更新（延伸和收縮）與城市化發(fā)展階段有顯著的聯(lián)系，并應(yīng)適應(yīng)城市化發(fā)展的需要。大部分城投的建設(shè)運營產(chǎn)業(yè)鏈主要形成于“城市化初期和中期”的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目建設(shè)，并形成涵蓋“投資建設(shè)+運營服務(wù)”為主的主產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞主產(chǎn)業(yè)鏈向上下游進(jìn)行延伸，形成二級行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，包括市政建設(shè)板塊產(chǎn)業(yè)鏈、公用事業(yè)板塊產(chǎn)業(yè)鏈、綜合交通產(chǎn)業(yè)鏈等。

圖2 城投產(chǎn)業(yè)鏈延申

產(chǎn)業(yè)鏈延伸為城投提供了可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，但“是否要延伸”和“如何延伸”到新的領(lǐng)域，需首先明確自身的板塊組合和業(yè)務(wù)定位。

圖3 城投業(yè)務(wù)板塊

板塊組合方面要加強(qiáng)兩方面的建設(shè)，一是改變“項目-板塊-產(chǎn)業(yè)”單點發(fā)展的業(yè)務(wù)弱質(zhì)性問題，單體項目是難以支撐板塊發(fā)展的，要形成可持續(xù)板塊發(fā)展態(tài)勢，應(yīng)以不斷復(fù)制成功項目實現(xiàn)規(guī)模拓展、區(qū)域拓展。二是擺脫核心板塊單一可能帶來的系統(tǒng)化風(fēng)險，實施適度多元化，并充分利用自身的資源優(yōu)勢不斷培育新的利潤增長點。

城投向下游二級產(chǎn)業(yè)鏈延伸，具備天然的壟斷優(yōu)勢，如交通項目延伸出停車場和充電樁。對于產(chǎn)業(yè)鏈更新過程中的鏈條（業(yè)務(wù)）延伸和收縮，提出如下建議。

（1）產(chǎn)業(yè)鏈延伸建議：

①龍頭拉動：以產(chǎn)業(yè)鏈“龍頭”業(yè)務(wù)帶動產(chǎn)業(yè)鏈條合理拓展；

②提升能力：延伸的業(yè)務(wù)，要有利于提升“龍頭”業(yè)務(wù)核心競爭力，并帶動整個鏈條價值倍增；

③附加值審視：鏈上業(yè)務(wù)多為非完全競爭領(lǐng)域，在業(yè)務(wù)延伸至競爭較為充分的領(lǐng)域時，應(yīng)借助附加值曲線進(jìn)行審視；

④相對和絕對平衡：審視時，除關(guān)注相對附加值比率（如利潤率），更應(yīng)關(guān)注絕對附加值。

（2）產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)湛s建議：

①存在價值：要認(rèn)識到，政策常變動，產(chǎn)業(yè)有周期，產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)湛s有其自身價值；

②退出機(jī)制：集團(tuán)內(nèi)部需要建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)退出機(jī)制；對于會造成產(chǎn)業(yè)鏈價值受損的業(yè)務(wù)，及時予以收縮；對于政策變動，造成禁止準(zhǔn)入或發(fā)展前景堪憂的業(yè)務(wù)，及時予以收縮；持續(xù)虧損，扭虧無望，對產(chǎn)業(yè)鏈影響不大業(yè)務(wù)，及時予以收縮。

2、路徑二：基于“產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)主體”定位下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展

此路徑的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多的始于政府指令性投資，后期將逐步邁入自主投資為主。

圖4 城投基于“產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)主體”定位下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展

無論何種投資方式皆需構(gòu)建起自身的投資邏輯，也就是需明確自身的投資領(lǐng)域、投資策略等。城投應(yīng)根據(jù)自身綜合能力，確定適合的投資策略：自主性投資、跟隨性投資、戰(zhàn)略合作。根據(jù)核心業(yè)務(wù)戰(zhàn)略，確定財務(wù)性投資還是戰(zhàn)略性投資。同時對于項目投資，根據(jù)城市發(fā)展階段確定合適的投資項目類型。

圖5 城投投資策略

以上是對城投轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路的初步思考。如果從2010年19號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》發(fā)布以來算起，城投的轉(zhuǎn)型已有十年摸索期，可喜的是我們看到部分城投已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路上頗有建樹，并向構(gòu)建可伸可縮的業(yè)務(wù)體系邁進(jìn)。但目前說城投已實現(xiàn)轉(zhuǎn)型為時尚早，接下來仍需克服“政企關(guān)系”的政府主導(dǎo)和“治理結(jié)構(gòu)”的行政思維兩重剛性依賴。而這需要國企的進(jìn)一步深化改革來破冰，幸運的是城投已走在深化改革的路上。