當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 來(lái)源：南京卓遠(yuǎn) 作者：楊衛(wèi)青
2018年下半年以來(lái)，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的復(fù)雜多變，地方政府面臨著來(lái)自多重多層的挑戰(zhàn)和任務(wù)，如債務(wù)化解、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市發(fā)展等。近期，不少區(qū)域的地方政府開(kāi)始著手或已經(jīng)開(kāi)展了對(duì)區(qū)域國(guó)資國(guó)企的體系重構(gòu)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。近日，重慶市發(fā)布了《重慶市國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施方案”），南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為該實(shí)施方案對(duì)推進(jìn)重慶市的國(guó)資體系和結(jié)構(gòu)調(diào)整有積極的促進(jìn)作用，試作分析如下：
一、地方政府國(guó)資國(guó)企調(diào)整案例
（一）成都市國(guó)資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整
圖1 重組后成都市國(guó)有企業(yè)架構(gòu)圖
今年來(lái)成都市啟動(dòng)新一輪國(guó)資國(guó)企改革，按照加強(qiáng)國(guó)企黨的建設(shè)深化國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展“1+4”實(shí)施方案，通過(guò)橫向戰(zhàn)略重組，市屬一級(jí)國(guó)有企業(yè)由20家重組為13家，數(shù)量減少35%，平均資產(chǎn)規(guī)模從451億元增至983億元，4家企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)千億，企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平和產(chǎn)業(yè)集中度得到有效提升；通過(guò)縱向壓縮層級(jí)，形成一級(jí)資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、二級(jí)投資經(jīng)營(yíng)平臺(tái)、三級(jí)專業(yè)化公司的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，本輪成都市重構(gòu)國(guó)資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施要點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下方面：
1、實(shí)施戰(zhàn)略性重組，推動(dòng)國(guó)有資本在重大產(chǎn)業(yè)、金融行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)五大領(lǐng)域集中集聚，基本形成了契合城市定位、充分體現(xiàn)功能、企業(yè)錯(cuò)位發(fā)展的國(guó)有資本布局。
2、改組成立了9家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、新經(jīng)濟(jì)培育、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)、軌道交通和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，通過(guò)投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)營(yíng)等方式延伸產(chǎn)業(yè)鏈、培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。
3、聚焦“一行業(yè)一企業(yè)、一主業(yè)一公司”，指導(dǎo)企業(yè)加快推進(jìn)內(nèi)部專業(yè)化整合，壓縮管理層級(jí)，形成扁平化管理機(jī)制。
4、組建了5家專業(yè)化公司，加速引領(lǐng)城市能級(jí)提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。
（二）三亞市國(guó)資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整
圖2 重組后三亞市國(guó)有企業(yè)架構(gòu)圖
2019年6月，三亞市公布了《三亞市加快國(guó)有資本布局優(yōu)化調(diào)整全面深化國(guó)資國(guó)企改革實(shí)施方案》，根據(jù)市屬國(guó)有企業(yè)的功能定位和經(jīng)營(yíng)狀況，依托優(yōu)勢(shì)企業(yè)重組優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“2個(gè)平臺(tái)公司+6個(gè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”的國(guó)有企業(yè)發(fā)展新格局。三亞市重構(gòu)國(guó)資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路和要點(diǎn)如下：
1、按照產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)、主業(yè)相同原則，通過(guò)合并、劃轉(zhuǎn)、并購(gòu)、新設(shè)等方式完成了1個(gè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、1個(gè)國(guó)有資產(chǎn)處置平臺(tái)、6個(gè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的國(guó)資架構(gòu)。
2、為多舉措推動(dòng)國(guó)有企業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，助力海南自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)，新設(shè)三亞崖州灣科技城管理局有限公司和三亞崖州灣科技城開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司作為制度創(chuàng)新平臺(tái)，其管理方式另行規(guī)定。
3、三亞將力爭(zhēng)到2021年，市屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)1500億元，培育1家國(guó)有控股上市公司；力爭(zhēng)到2025年，市屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到3000億元，培育3家國(guó)有控股上市公司，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在三亞城市發(fā)展中的基礎(chǔ)支撐和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用顯著增強(qiáng)。
（三）哈爾濱市國(guó)資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整
圖3 重組后哈爾濱市國(guó)有企業(yè)架構(gòu)圖
2019年8月，哈爾濱市發(fā)布《哈爾濱市屬國(guó)有企業(yè)集團(tuán)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整工作方案》，將22家調(diào)整為14家，并為14家企業(yè)制定了各自的調(diào)整實(shí)施方案。通過(guò)調(diào)整，形成“產(chǎn)業(yè)相關(guān)板塊”、“城市建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)板塊”、“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)板塊”三大板塊。
哈爾濱市按照專業(yè)專注、不搞多元多層的原則，采取分步實(shí)施的方式進(jìn)行重組，其重組思路如下：
1、在集團(tuán)層面進(jìn)行整合，將目前除金融、文化外的22家調(diào)整為14家，整合后明確各集團(tuán)功能定位，確定主業(yè)。
2、將市直有關(guān)部門持有市屬企業(yè)集團(tuán)及其所屬子企業(yè)的股權(quán)劃轉(zhuǎn)給市國(guó)資委持有或有關(guān)企業(yè)集團(tuán)持有。
3、將產(chǎn)權(quán)清晰且不影響企業(yè)償債能力的市國(guó)資委出資企業(yè)集團(tuán)所屬企業(yè)一并調(diào)整。
4、對(duì)各集團(tuán)所屬企業(yè)不符合主業(yè)發(fā)展方向的，限期由各集團(tuán)自行清理，清理后將有發(fā)展前景且不影響集團(tuán)信譽(yù)評(píng)級(jí)的企業(yè)，整合到其他功能定位相同或相似的企業(yè)集團(tuán)。
二、區(qū)域國(guó)資國(guó)企重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)與指導(dǎo)原則
結(jié)合近些年來(lái)地方國(guó)資國(guó)企布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景和實(shí)踐，分析總結(jié)本輪國(guó)資國(guó)企體系重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和指導(dǎo)原則如下：
（一）區(qū)域國(guó)資國(guó)企重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)
1、增強(qiáng)國(guó)有資本的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力
以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的當(dāng)前我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國(guó)有資本的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力是維護(hù)和鞏固我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的根本要求。在上述要求指引下，面對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)資布局和結(jié)構(gòu)不合理、運(yùn)行效率低下的問(wèn)題，重構(gòu)國(guó)資國(guó)企，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解過(guò)剩產(chǎn)能，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力成為必要。
2、盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，促進(jìn)國(guó)有“四資”合理流動(dòng)
由于指導(dǎo)思想和管理體制上的原因，很多地方長(zhǎng)期存在著大量的低效甚至無(wú)效資產(chǎn)，“僵尸企業(yè)”遍布，占據(jù)了大量的資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素，降低了資源配置效率。通過(guò)重構(gòu)國(guó)資國(guó)企的契機(jī)，加快市場(chǎng)出清，盤活存量資產(chǎn)，讓資源從過(guò)剩領(lǐng)域流向更具發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域，從低效領(lǐng)域流向高效領(lǐng)域，建立一個(gè)高質(zhì)量的國(guó)有經(jīng)濟(jì)。
3、服務(wù)于城市發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力
國(guó)資國(guó)企，既是一座城市發(fā)展最穩(wěn)固的基石，也是城市活力的重要來(lái)源。國(guó)資在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域一直不斷拓展發(fā)力，鑒于當(dāng)前城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較成熟，國(guó)資國(guó)企應(yīng)立足城市發(fā)展大局，主動(dòng)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、加快城市更新、保障改善民生等重任，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚。
（二）區(qū)域國(guó)資國(guó)企重構(gòu)的指導(dǎo)原則
1、優(yōu)結(jié)構(gòu)
重構(gòu)國(guó)資國(guó)企，要不斷優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)國(guó)有資本向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚，以高質(zhì)量發(fā)展為主線，推動(dòng)地方國(guó)有資本重組整合，最終形成契合城市定位、充分體現(xiàn)功能、企業(yè)錯(cuò)位發(fā)展的國(guó)有資本布局。
2、塑體量
重構(gòu)資本布局不僅強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，亦要注重體量重塑。按照主業(yè)歸核、資產(chǎn)歸集、產(chǎn)業(yè)歸位的原則，大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)重組整合，有效提升國(guó)有企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平。
3、聚主業(yè)
聚焦主業(yè)、精準(zhǔn)發(fā)力，剝離低效無(wú)效資產(chǎn)和非優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)，集中資源做優(yōu)做強(qiáng)主業(yè)，是企業(yè)增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。
4、鑄專業(yè)
本輪國(guó)資國(guó)企重構(gòu)，有服務(wù)城市發(fā)展、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求，故深入教育、醫(yī)療、體育、生活服務(wù)等過(guò)去政府投入不足、社會(huì)資本介入不夠的一些民生領(lǐng)域，打造一批國(guó)企民生品牌，以更好地服務(wù)市民高品質(zhì)生活需要，形成“民生改善-企業(yè)成長(zhǎng)-城市發(fā)展”良性循環(huán)。
三、以“卓遠(yuǎn)國(guó)資國(guó)企改革九宮格模型”分析實(shí)施方案
繼2018年7月中央頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》一年之后，2019年7月22日，重慶市印發(fā)《重慶市國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，加快推進(jìn)重慶市國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱“兩類公司”）改革試點(diǎn)工作。以下將從“卓遠(yuǎn)國(guó)資國(guó)企改革九宮格模型”視角來(lái)對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行分析：
圖4 卓遠(yuǎn)國(guó)資國(guó)企改革九宮格模型
2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，隨后的幾年內(nèi)出臺(tái)了一系列配套文件，形成了“1+N”政策體系。分析總結(jié)這一列政策文件，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為新一輪國(guó)資國(guó)企改革主要從產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制和管理機(jī)制三個(gè)角度出發(fā)，按照市場(chǎng)化運(yùn)行主體要求改革國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和治理機(jī)制以及現(xiàn)行國(guó)資管理體制，以激發(fā)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在活力，最終提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力。
實(shí)施方案從授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式及監(jiān)督與約束機(jī)制四個(gè)方面對(duì)兩類公司的試點(diǎn)工作的開(kāi)展提供指導(dǎo)意見(jiàn)。結(jié)合卓遠(yuǎn)的分析模型來(lái)看，國(guó)資國(guó)企改革，產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)。兩類公司改革是政企分開(kāi)的一種探索，政企分開(kāi)方能產(chǎn)權(quán)明晰。兩類公司需要配套產(chǎn)權(quán)制度改革，能否把產(chǎn)權(quán)制度改革融入到兩類公司改革中，直接關(guān)系國(guó)企改革的成敗，唯有投資到位、權(quán)利到位，責(zé)任才能到位。
法人治理結(jié)構(gòu)是公司企業(yè)高效有序運(yùn)行的內(nèi)在要求，治理機(jī)制改革是兩類公司改革的重要環(huán)節(jié)。雖然，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)基本完成了公司制改革，但還有很大一部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清、激勵(lì)和約束不足、缺乏制衡等問(wèn)題較為突出，董事會(huì)基本形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。兩類公司試點(diǎn)能否順利推行，還取決于內(nèi)部治理機(jī)制的建設(shè)情況。這亦是中央和地方層面均在試點(diǎn)兩類公司的同時(shí)，加碼落實(shí)混合所有職能改革、董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)、企業(yè)薪酬分配差異化試點(diǎn)等措施的原因。
兩類公司改革也是國(guó)資管理體制改革的探索，在政府部門和國(guó)有企業(yè)之間加入一個(gè)中間層，形成“政府部門-國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)有企業(yè)”三層架構(gòu)，兩類公司位于中間層，受政府部門委托（試點(diǎn)過(guò)程中需根據(jù)兩類公司的具體定位和實(shí)際情況，按照“一企一策”原則，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單），負(fù)責(zé)國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作。兩類公司“要積極探索以管資本為主的有效運(yùn)營(yíng)模式”，以資本為紐帶、產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)建立健全投資與被投資關(guān)系，切實(shí)完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
四、實(shí)施方案將有助于推動(dòng)重慶市國(guó)資國(guó)企的重構(gòu)與整合
（一）從兩類公司的功能定位來(lái)看實(shí)施方案對(duì)重慶市國(guó)資國(guó)企重構(gòu)的積極影響
根據(jù)實(shí)施方案，兩類公司被定為“國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)”，負(fù)責(zé)國(guó)有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其中國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司“在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照市政府確定的國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過(guò)開(kāi)展市場(chǎng)化投資融資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解過(guò)剩產(chǎn)能，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力”；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司“以財(cái)務(wù)性持股為主，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)”。從其功能定位上看，兩類公司的組建將有助于促進(jìn)重慶市國(guó)資布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，盤活存量資產(chǎn)，促進(jìn)重慶市“四資”合理流動(dòng)。
（二）從兩類公司的組建方案看實(shí)施方案對(duì)重慶市國(guó)資國(guó)企重構(gòu)的積極影響
從兩類公司的組建方案來(lái)看，“組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)有助于推動(dòng)股權(quán)或資產(chǎn)按照產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度實(shí)施資源整合，提升協(xié)同效應(yīng)，減少重復(fù)投資”，”實(shí)行‘一戶一策’、’一企一報(bào)’，履行決策程序后實(shí)施”。兩類公司的組建方案為日后重慶市國(guó)資國(guó)企布局結(jié)構(gòu)重構(gòu)提供指導(dǎo)思想，即實(shí)施企業(yè)重組要依據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，提升協(xié)同效應(yīng)；企業(yè)重組實(shí)行“一戶一策”，分別制定各戶的調(diào)整實(shí)施方案。
（三）從兩類公司的運(yùn)行模式看實(shí)施方案對(duì)重慶市國(guó)資國(guó)企重構(gòu)的積極影響
從兩類公司的運(yùn)行模式來(lái)看，兩類公司積極探索“以管資本為主”的運(yùn)營(yíng)模式，“注重通過(guò)公司治理行使股東權(quán)利，健全以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系”、“ 圍繞服務(wù)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)目標(biāo)，決定公司經(jīng)營(yíng)方針和年度投資計(jì)劃，在授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)投資活動(dòng)自主決策，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和全市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”。兩類公司有責(zé)任依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和全市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，利用資本市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，通過(guò)進(jìn)入和退出某個(gè)企業(yè)、行業(yè)，來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，兩類公司將成為重慶市國(guó)資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的重要推手。
【關(guān)于卓遠(yuǎn)】
南京卓遠(yuǎn)是一家專注于城鎮(zhèn)化，以提供城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合解決方案為己任的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我們積極參與城鎮(zhèn)化、協(xié)助城鎮(zhèn)化發(fā)展，致力于為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各方主體，特別是政府、地方投融資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資人提供高效、創(chuàng)新、務(wù)實(shí)的綜合解決方案并成功付諸實(shí)施。業(yè)務(wù)范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢（含PPP）、政府投融資企業(yè)咨詢、金融服務(wù)、政府決策智庫(kù)，力爭(zhēng)成為該領(lǐng)域服務(wù)卓越、具有遠(yuǎn)大目標(biāo)的投融資、管理咨詢及資產(chǎn)管理公司。
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