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經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 熱鬧了近一年的專項債與沉默了兩年的PPP（政府與社會資本合作），在制度規(guī)范和市場發(fā)展需求之間，展開了輪回。
7月30日，在前幾天剛剛中標了某個項目的陳發(fā)（化名）告訴記者，前幾天中標的項目原來是一個專項債項目，但是專項債資金和項目所需資金之間的差額太大，所以項目轉(zhuǎn)成PPP。
這也不是陳發(fā)第一次接觸到這樣的項目，他認為，如果一個投資較大的項目，專項債比例較低，轉(zhuǎn)換退出，干干凈凈做一個PPP項目，才是上上策。
7月29 日，財政部網(wǎng)站公布了《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》。《通知》明確，新增專項債券與抗疫特別國債、一般債券統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，力爭在10月底前發(fā)行完畢。專項債券期限原則上與項目期限相匹配，降低期限錯配風險。專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，融資規(guī)模與項目收益相平衡，重點用于國務院常務會議確定的交通基礎設施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等七大領域，同時積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設施建設中符合條件的項目，可根據(jù)需要及時用于加強防災減災建設。
在陳發(fā)看來，財政部已經(jīng)關注到專項債的一些問題，文件的出臺就是給泛化的專項債收一收心?！锻ㄖ返谒臈l簡直就是給地方政府會重新考慮項目更合適的投融資模式。比如前期謀劃了假項目騙取資金的，或者故意做大項目套取資金的，或者項目謀劃太急，結(jié)果后面發(fā)現(xiàn)土地、規(guī)劃、環(huán)評有問題的項目，給地方政府機會調(diào)整。
《通知》第四條提出，賦予地方一定的自主權，對因準備不足短期內(nèi)難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調(diào)整用途，優(yōu)先用于黨中央、國務院明確的“兩新一重”、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、公共衛(wèi)生設施建設等領域符合條件的重大項目。確需調(diào)整用途的，原則上應當于9月底前完成，合理簡化程序，確保年內(nèi)形成實物工作量。各地涉及依法合規(guī)調(diào)整專項債券用途的，應當將省級政府批準同意的相關文件按程序報財政部備案，并在地方政府債務管理信息系統(tǒng)全過程登記。
在此之前，7月15日召開的國務院常務會議要求，各地要加快專項債發(fā)行和使用，支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設施建設，可根據(jù)需要及時用于加強防災減災建設，盡快形成實物工作量，確保項目質(zhì)量。對項目短期內(nèi)難以建設實施、確需調(diào)整資金用途的，原則上要于9月底前完成并按程序報備。會議強調(diào)，要優(yōu)化債券資金投向，嚴禁用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程。
當然，讓地方政府對專項債項目進行整改的壓力不止來自于財政部，據(jù)陳發(fā)介紹，他了解到，某省財政廳與審計廳正在聯(lián)合對專項債資金進行審計，審計的重點是專項之資金有沒有挪用？資金支付是否合規(guī)？采購程序是否合規(guī)？自有資金是否到位？
此時的陳發(fā)，感覺專項債也要降溫了，因為肯定會審計出很多項目有問題。此后專項債如同92號文以后得PPP，逐漸降溫，更加合理，對PPP的擠壓也會逐漸減輕。
在2019年9月4日召開的國務院常務會議，部署精準施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作；確定加快地方政府專項債券發(fā)行使用的措施，帶動有效投資支持補短板擴內(nèi)需。
2020年兩會政府工作報告中提出，2020年專項債額度為3.75萬億元，相比2019年，增加1.6萬億元。
專項債額度擴充較大，短時間操作這么多項目的弊端逐漸顯現(xiàn)。
一位地方政府負責PPP與專項債項目的人士告訴記者，專項債的問題主要有幾個，首先項目粗制濫造，前期工作不扎實，主管部門一直以為項目開工就是立項，實質(zhì)上對于線性（鐵路，公路等項目）工程，除了可研批復還有初步設計、勘察、施工圖設計以及用地預審、規(guī)劃選址、環(huán)評、水土保持等專項報告的，而專項債的信息披露以及盡調(diào)都是走形式，項目形成實物量一般要施工圖批復才可行。另外專項債發(fā)債的基本只需可研批復，造成很多項目可研數(shù)據(jù)都是編造的，與后面實施的內(nèi)容相差太大。還有管理的問題，專項債的使用方法落實不到位，限制多，而且資金使用單位基本是平臺公司，變相又為平臺公司輸血，而平臺公司管理能力又較差，無法對于財政資金提質(zhì)增效。
“我之所以不看好專項債，是因為政府專項債有90%讓銀行背了，這將來可能是不良資產(chǎn)，而且把金融機構和項目的紐帶斷了，會造成金融脫媒，不能實現(xiàn)物有所值。而PPP才是真正意義上聯(lián)系了政府、企業(yè)、金融機構、保險機構等眾多參與，而且是市場化融資和檢驗，同時也是政府治理水平提高的一個監(jiān)督機制，還是全生命周期參與項目管理，一本明明白白的賬本。我現(xiàn)在雖然負責專項債和PPP，但是我一直站PPP。”上述地方政府人士表示。
一位給地方政府提供咨詢服務的人士告訴記者，從PPP到專項債，再從專項債到兩者共存，真有可能。其實問題的根本還是地方財力的問題，下一步發(fā)現(xiàn)專項債項目地方政府自有資金匹配不上，只能轉(zhuǎn)PPP，不然項目都無法正常運轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在操作的專項債項目只能說是程序合規(guī)，真正能夠覆蓋收益的項目比較少，為了收入覆蓋，編收益，綁土地。其實現(xiàn)在的專項債對于地方政府來說，像當初地下管廊、海綿城市有獎補資金一樣，專項債也一樣，地方政府為了資金，就會綠色通道，趕緊立項發(fā)錢。
上述咨詢?nèi)耸拷ㄗh，應該將專項債和PPP結(jié)合，就是一個項目AB包的模式。在當前控制隱性負債的政策環(huán)境下，專項債和PPP無疑為最為合規(guī)的兩種項目融資模式，二者各有其特點，專項債具有審批快，資金成本低的優(yōu)勢，而PPP則有引進社會資本先進經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變政府管理智能的特點，考慮到二者適用的項目均為準公共產(chǎn)品，經(jīng)營現(xiàn)金流完全覆蓋項目投資，成本較困難，可以采用專項債與PPP相結(jié)合的方式，可以將項目拆分為A B包，將一些前期啟動部分劃為A 包，由政府發(fā)型專項債解決資金來源并先行啟動，由于額度或者其他原因?qū)ｍ梻Y金無法覆蓋的，采用PPP模式吸引社會資金解約，同時也可以實現(xiàn)將項目建設，運營管理交給市場，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變職能，激發(fā)市場效力的作用。