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隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國已進(jìn)入了工業(yè)化的中后期及城鎮(zhèn)化以人為本的新時(shí)期，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的特征。

黨的二十大報(bào)告提出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，并對(duì)“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”作出戰(zhàn)略部署。城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵包括：高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。而要素的高質(zhì)量配置，提高要素配置效率，是進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力和市場活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的關(guān)鍵。

如何開展高質(zhì)量的配置？在中共中央國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中，提出了要素配置的四大原則：

一是市場決定，有序流動(dòng)。

二是健全制度，創(chuàng)新監(jiān)管。

三是問題導(dǎo)向，分類施策。

四是穩(wěn)中求進(jìn)。

其中對(duì)問題導(dǎo)向、分類施策具體表述為：針對(duì)市場決定要素配置范圍有限、要素流動(dòng)存在體制機(jī)制障礙等問題，要根據(jù)不同要素屬性、市場化程度差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)行分類完善。

對(duì)于城市而言，地方政府如何對(duì)其可控要素開展以問題為導(dǎo)向的分類施策就成為城市能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。經(jīng)典理論認(rèn)為，政府的職能是綜合了政治職能、社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能。要高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)綜合職能，充分發(fā)揮市場在要素配置中的決定作用是應(yīng)有之意，但由于市場天然具有在某些領(lǐng)域失靈和有限理性的屬性，政府就具有了在一定階段內(nèi)改善、引導(dǎo)相關(guān)要素配置的職責(zé)，通過有效市場和有為政府，最終實(shí)現(xiàn)要素的有效配置。

《意見》也進(jìn)一步明確了五大生產(chǎn)要素，包括土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)，其中數(shù)據(jù)的定位從“十三五”的“基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”提升到了《意見》中的“第五種生產(chǎn)要素”。

同時(shí)，我們認(rèn)為數(shù)據(jù)是地方政府的可控要素，是需要加快培育和引導(dǎo)的，是需要以城市高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，分類施策的。能不能對(duì)數(shù)據(jù)要素進(jìn)行有效配置，決定了能不能提升政府的治理能力，能不能做好政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，能不能享受數(shù)字紅利，能不能由數(shù)據(jù)來賦能社會(huì)。

在不同的社會(huì)發(fā)展階段，對(duì)生產(chǎn)要素的理解和需求都是不同的，農(nóng)業(yè)社會(huì)消耗的是土地資源，工業(yè)社會(huì)消耗的是石油和電力，馬上到來的數(shù)字化社會(huì)消耗的就是數(shù)據(jù)資源。因此，數(shù)據(jù)這一要素應(yīng)該放到“數(shù)字化”這一宏觀背景和生產(chǎn)關(guān)系中來看。

數(shù)字化是以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、5G等為核心技術(shù)，然后再以這些技術(shù)賦能社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政府的過程，從應(yīng)用角度來說就是“一景領(lǐng)三算”，即應(yīng)用場景（或業(yè)務(wù)場景）和算力（計(jì)算能力）、算法、算料（用于計(jì)算的生產(chǎn)資料，即數(shù)據(jù)）。

“三算”必須為“一景”服務(wù)，用應(yīng)用場景來引領(lǐng)算力算法和算料。數(shù)字化技術(shù)發(fā)展至今，算力和算法已經(jīng)不再是非常稀缺的資源，“一算一景（算料和業(yè)務(wù)場景）”才是關(guān)鍵，兩者也是內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，相應(yīng)的業(yè)務(wù)場景需要相應(yīng)的數(shù)據(jù)，而相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)也催生出了新型的應(yīng)用場景和解決方案，進(jìn)一步講，如何有效配置數(shù)據(jù)，就決定了數(shù)字化能否通過應(yīng)用場景為政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)和賦能。

目前，國家層面已出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《數(shù)據(jù)安全法》、《個(gè)人信息保護(hù)法》等數(shù)據(jù)類立法，各地也紛紛出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》、《上海市數(shù)據(jù)條例》、《重慶市數(shù)據(jù)條例》、《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》、《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》、《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例》、《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》等，這些立法和規(guī)范為數(shù)據(jù)的配置和應(yīng)用劃定了邊界，使數(shù)據(jù)要素在為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府賦能的同時(shí)，避免個(gè)人安全、公共安全、國家安全遭到侵害。

在解決了數(shù)據(jù)配置和應(yīng)用的合法性之后，推動(dòng)數(shù)據(jù)有效配置還需要關(guān)注以下問題：

一是機(jī)制保障，解決數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)責(zé)任和正向激勵(lì)的問題。比如前文提過的用“三算”來支撐“一景”，算料（數(shù)據(jù)）是非常重要的，需要相關(guān)單位提供數(shù)據(jù)時(shí)，可能會(huì)覺得數(shù)據(jù)就是權(quán)力，數(shù)據(jù)的提供是不是權(quán)力也移交了？有的覺得數(shù)據(jù)就是責(zé)任，在提供數(shù)據(jù)的過程中是不是會(huì)暴露出哪塊工作沒做好？數(shù)據(jù)中萬一有錯(cuò)，這個(gè)責(zé)任誰擔(dān)？這就需要政府設(shè)計(jì)一套體現(xiàn)正向激勵(lì)的機(jī)制來保障要素配置和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極性。

二是需要解決數(shù)據(jù)配置與數(shù)字化創(chuàng)新的可持續(xù)問題。什么樣的數(shù)據(jù)配置模式能激發(fā)出持續(xù)的數(shù)字化創(chuàng)新？很多地方在嘗試一些數(shù)據(jù)配置方式后，通過“三算一景”做了一些突破和創(chuàng)新，但一次創(chuàng)新成功之后，能不能把這些創(chuàng)新變成常態(tài)化機(jī)制？通過流程再造，使這類配置和創(chuàng)新固化下來，避免數(shù)據(jù)“斷流”，導(dǎo)致數(shù)字化轉(zhuǎn)型的停滯與倒退

三是數(shù)據(jù)配置要特別重視“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)，“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”就是以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、5G等為核心的這些底層技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施，這些技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施有沒有建好就是三算沒有協(xié)同支撐好業(yè)務(wù)場景的關(guān)鍵。沒有好的“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”就不能持續(xù)地支撐一個(gè)城市不斷地去開展數(shù)字化創(chuàng)新和應(yīng)用場景的開發(fā)和賦能。

本著“人民數(shù)據(jù)人民用”的理念，在數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)三大領(lǐng)域，數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型建設(shè)尤為重要，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，中國要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。更好地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段建設(shè)數(shù)字政府，越來越成為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)政府執(zhí)政能力、提高政府行政效率、提升政務(wù)服務(wù)水平的重要路徑。

中國的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷從非電子化到電子化，從電子政務(wù)到智慧城市，到如今的數(shù)字政府時(shí)代，已經(jīng)進(jìn)入到了深挖應(yīng)用場景的時(shí)代，真正要讓大數(shù)據(jù)、人工智能等支撐城市發(fā)展、服務(wù)社會(huì)民生，就要讓“三算”和應(yīng)用場景很好地結(jié)合起來，用深挖出來的應(yīng)用場景去牽引算法、算力、算料，所以應(yīng)用場景是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型里非常關(guān)鍵的一點(diǎn)。

 數(shù)據(jù)辦與算法辦：第一個(gè)場景是服務(wù)。政府除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外的另一個(gè)重要職能是社會(huì)建設(shè)，服務(wù)百姓、服務(wù)企業(yè)。“十四五”規(guī)劃里面提“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，體現(xiàn)了政府服務(wù)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的職能；提“數(shù)字社會(huì)”，體現(xiàn)了政府服務(wù)百姓的職能。

服務(wù)職能里有哪些數(shù)字化的應(yīng)用場景呢？譬如上海首創(chuàng)的“一網(wǎng)通辦”，浙江首創(chuàng)的“最多跑一次腿”，深圳首創(chuàng)的“秒批”，國家倡導(dǎo)各地推進(jìn)的“免申即享”這些都是服務(wù)應(yīng)用場景。

數(shù)據(jù)管與算法管：第二個(gè)場景是治理。黨的十八屆三中全會(huì)提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

那么如何有效提升政府的治理能力？如何讓社會(huì)更有序、更好？比如，能不能杜絕過世的人還在領(lǐng)社保？能不能杜絕開寶馬的還在住經(jīng)濟(jì)適用房？能不能杜絕企業(yè)去騙取政府補(bǔ)貼？這就涉及到“一網(wǎng)統(tǒng)管”，涉及到用數(shù)字化技術(shù)來提升政府的治理能力。在治理維度如今也有了很多數(shù)字化應(yīng)用，比如通過大數(shù)據(jù)和人工智能的結(jié)合去監(jiān)控水質(zhì)、環(huán)境、污染現(xiàn)象、通過數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)抗疫、實(shí)現(xiàn)科技抗疫少擾民等。

用數(shù)據(jù)決策：第三個(gè)場景是決策。城市大腦、城市運(yùn)營都在這個(gè)維度里。

這個(gè)維度的應(yīng)用有很多實(shí)踐案例，比如杭州的城市大腦，通過大數(shù)據(jù)、人工智能來指揮紅綠燈，讓城市更智能；深圳推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從“人找政策”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政策找人”，為營商環(huán)境提升安上“政策大腦”，讓企服政策更為透明，企業(yè)享受政策更加便捷。創(chuàng)建政策機(jī)器人，在企業(yè)服務(wù)、市民服務(wù)中讓更加主動(dòng)的數(shù)據(jù)辦、算法辦，代替了傳統(tǒng)的人工辦，讓更加透明的數(shù)據(jù)審批、算法審批代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人工批，以高質(zhì)量數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)了“免申即享”“反向辦”“親清政企平臺(tái)”等數(shù)字營商環(huán)境。

以上這些，都是數(shù)字政府中“三算一景”里的“一景”，只有有了這些應(yīng)用場景，才能讓數(shù)字化技術(shù)不是為了技術(shù)而技術(shù)，而真正能給政府、百姓、企業(yè)、社會(huì)帶來實(shí)惠。所以應(yīng)用場景是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型里非常寶貴、稀缺的“鑰匙”。

上文我們較為完整的闡述了數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字政府的重要性，數(shù)字政府可通過“一景領(lǐng)三算”的方式來實(shí)現(xiàn)，而“一景領(lǐng)三算”中，最為重要的是“應(yīng)用場景”和“算料（即數(shù)據(jù)）”。

數(shù)據(jù)是五大生產(chǎn)要素之一，需要通過有權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效配置；應(yīng)用場景則需要將實(shí)際需求和相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，數(shù)據(jù)和應(yīng)用場景在不同的城市，因?yàn)槌鞘械馁Y源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)布局、人口結(jié)構(gòu)的不同，具有極大的差異性。

那么城市應(yīng)該如何去配置數(shù)據(jù)要素？城市國企在數(shù)字政府中應(yīng)該承擔(dān)什么樣的角色？如何發(fā)揮市場的力量創(chuàng)新的運(yùn)用數(shù)據(jù)來為政府服務(wù)與賦能？

一個(gè)城市的數(shù)據(jù)如果按照數(shù)據(jù)來源單位（數(shù)源單位）和數(shù)據(jù)使用場景（場景單位）兩個(gè)維度分類，可以劃分為公共數(shù)據(jù)中的政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)中的非政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)中的國企數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)中的非國企數(shù)據(jù)等。由此，可以歸納出政用模式：政府?dāng)?shù)據(jù)政府用、公共數(shù)據(jù)政府用、國企數(shù)據(jù)政府用（數(shù)據(jù)賦能的國資監(jiān)管）、企業(yè)數(shù)據(jù)政府用（政府的數(shù)據(jù)集采）；民用模式：政府和企業(yè)的數(shù)據(jù)開放；商用模式：政府?dāng)?shù)據(jù)國企用、政府?dāng)?shù)據(jù)企業(yè)用。

首先我們來看一個(gè)簡單的要素配置模型：

 在上圖中數(shù)據(jù)作為地方政府的可控要素，在初次配置時(shí)，理論上可以采取兩種方式：

一種是通過市場化手段直接向非城市國企配置，另一種是通過行政手段向城市國企配置，而兩個(gè)主體都可以通過數(shù)據(jù)運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出，服務(wù)于城市發(fā)展。

但由于數(shù)據(jù)要素尚屬于相對(duì)敏感要素，直接向非城市國企配置，容易伴生一些安全問題和負(fù)面影響，因此從大部分的實(shí)踐來看，政府?dāng)?shù)據(jù)還是主要向城市國企配置。但城市國企因其參與數(shù)字化工作的歷史較短、缺乏數(shù)字化領(lǐng)域（大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、5G）中的相關(guān)核心技術(shù)、對(duì)市場應(yīng)用場景的創(chuàng)新能力尚不足，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素沉淀而無法發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。而市場中較多的非城市國企，恰恰在上述三方面擁有比較優(yōu)勢。

因此，需要城市國企對(duì)數(shù)據(jù)要素進(jìn)行二次配置，在市場中尋找有利于數(shù)據(jù)要素發(fā)揮最大價(jià)值的合作伙伴和解決方案，同時(shí)建立起讓“運(yùn)動(dòng)員”“裁判員”分離的“管運(yùn)審分離”（管理、運(yùn)營、審計(jì)）機(jī)制。

其中城市國企發(fā)揮對(duì)數(shù)據(jù)要素的管理和符合市場機(jī)制的二次配置，特別是首先實(shí)踐對(duì)國企數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯聚和二次配置，同時(shí)做好城市數(shù)字化工作的運(yùn)營代甲方、運(yùn)營總集方和運(yùn)營審計(jì)方角色；非城市國企發(fā)揮應(yīng)用場景的創(chuàng)設(shè)、數(shù)字化工作的運(yùn)營服務(wù)方和賦能方；政府最終負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)要素價(jià)值發(fā)揮的監(jiān)管作用。

這樣城市國企和非城市國企協(xié)同，讓城市從傳統(tǒng)城建的統(tǒng)一供水、統(tǒng)一供電、統(tǒng)一供氣，延伸到新城建的統(tǒng)一供算、統(tǒng)一供數(shù)，以統(tǒng)一供數(shù)為抓手逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的政用、民用、商用。

綜上，我們認(rèn)為地方政府、城市國企和市場主體，在數(shù)據(jù)要素的配置和運(yùn)用中，應(yīng)充分發(fā)揮自身使命所產(chǎn)生的定位，定位所產(chǎn)生的價(jià)值，價(jià)值所催生的能力，共同來推動(dòng)數(shù)字政府的建設(shè)，其中城市國企既是數(shù)據(jù)要素初始配置的載體，擔(dān)負(fù)著數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)管理的責(zé)任；更重要的是發(fā)揮起市場窗口的作用，在充分全面理解城市發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)民生需求的基礎(chǔ)上，本著公平公正的原則，通過市場化手段，對(duì)數(shù)據(jù)要素開展二次配置、集中供數(shù)，發(fā)現(xiàn)和選擇有核心競爭力的市場主體來深挖應(yīng)用場景，為數(shù)字政府服務(wù)和賦能。