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據(jù)悉，在2月23日國常會后，為鞏固上一階段化債成果，推廣成功化債經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》（即網(wǎng)傳14號文）。
一、14號文主要內(nèi)容
《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》，又稱“14號文”，核心內(nèi)容是將重點(diǎn)化債地區(qū)從12省份再擴(kuò)容，新增19省份可自主申報重點(diǎn)地級市，入選的地級市可享受35號文支持化債的有關(guān)政策。
35號文對重點(diǎn)省份的支持主要包括：
總體而言，城投與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人在遵從市場化、法制化原則的基礎(chǔ)上就到期債務(wù)進(jìn)行協(xié)商談判，并最終博弈出一個解決方案，方案通常都需要金融機(jī)構(gòu)做出一定讓利，比如利息打折、本金延遲償付、部分債務(wù)豁免等，力保2025年前標(biāo)債不出現(xiàn)兌付風(fēng)險。
根據(jù)網(wǎng)上已公開的信息，14號文明確了19個省份選報地級市的條件，主要有三條：
14號文仍然體現(xiàn)為“省管全省”，化債措施由省級統(tǒng)一管理，省級自主決定是否申報本省份內(nèi)的重點(diǎn)地級市，不設(shè)硬性指標(biāo)，即19省份中不對每個省份至少選報一地級市作試點(diǎn)做硬性要求。
我國的省級行政區(qū)共計34個，原有的12個重點(diǎn)省份（天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏），加上19個新增省份自主申報重點(diǎn)地級市，也就是說除了港澳臺，所有省級行政區(qū)內(nèi)都有可能嘗試推行35號文的化債政策。
二、“12+19”新模式帶來哪些變化
（一）47號文是否會同步適用于新增的地級市？
47號文即《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》，根據(jù)公開的資料顯示，其主要內(nèi)容為：
12個重點(diǎn)省份（即債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)）：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏在地方債務(wù)風(fēng)險降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目，除民生類項(xiàng)目及國家級別的重大政府投資項(xiàng)目外，省部級或市一級2024年不得出現(xiàn)政府投資新開工項(xiàng)目。
一般來說，地方財政實(shí)力越強(qiáng)，債務(wù)風(fēng)險越低，承擔(dān)中央重大項(xiàng)目支出越多、融資需求越大，就能獲得更多的新增地方政府債券。
而地方到期債務(wù)規(guī)模越大，更依賴借新還舊緩釋風(fēng)險的地方，相應(yīng)獲得再融資債券規(guī)模越大。35號文明確根據(jù)當(dāng)?shù)谿DP規(guī)模與社融增速進(jìn)行債務(wù)管控，如要求債務(wù)規(guī)模不能超過GDP規(guī)模、債券增速、不能超過當(dāng)?shù)厣缛谠鏊俚取娜ツ旮魇》軬DP數(shù)據(jù)與債務(wù)數(shù)據(jù)，可以看出十二個重點(diǎn)省份的選擇同樣是參照以上標(biāo)準(zhǔn)。
由于47號文發(fā)布在前，內(nèi)容自然不曾涉及是否適用于本輪新申報的地級市。但是從“防止一邊化債一邊新增”的出發(fā)點(diǎn)來看，大概率是需要對新增重點(diǎn)債務(wù)區(qū)的政府投資進(jìn)行限制的。
對重點(diǎn)省份和新增加的重點(diǎn)城市，通過特殊再融資債券發(fā)行可以置換符合條件的隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)展期降息，緩釋風(fēng)險。但是同時嚴(yán)控債務(wù)增量與政府投資項(xiàng)目，可能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城投企業(yè)流動性產(chǎn)生影響。主動申報的地級市相當(dāng)于在化債這盤棋中投子認(rèn)負(fù)，將化債權(quán)責(zé)上交，那么在借助政策傾斜降低債務(wù)風(fēng)險的同時，接受控融資、?；ǖ幕瘋桨敢彩菣?quán)責(zé)統(tǒng)一的體現(xiàn)?；蛟S這就是14號文并不硬性要求19新增個省份至少選報一個地級市的重要原因。
（二）統(tǒng)借統(tǒng)還能否拯救弱資質(zhì)平臺？
根據(jù)中央一攬子化債“省管全省”的要求，12個重點(diǎn)省份可以在債務(wù)余額范圍內(nèi)（各省份將依據(jù)當(dāng)?shù)谿DP規(guī)模與社融增速進(jìn)行債務(wù)限制，要求債務(wù)規(guī)模不得超過GDP規(guī)模，債券增速不得超過社融增速）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)借統(tǒng)還，由資質(zhì)較好的融資平臺發(fā)債償還弱資質(zhì)融資平臺到期債券本金。
近日貴州率先打響了統(tǒng)借統(tǒng)還第一槍。2月26日，根據(jù)上交所公告，同意貴州宏應(yīng)達(dá)建筑工程管理有限責(zé)任公司將發(fā)行18億公司債券（“新”），募集用途為償還區(qū)域內(nèi)無股權(quán)關(guān)系安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司的到期公司債券（“它”舊）。之所以會引起市場關(guān)注，主要是由于以下三點(diǎn)：
一是發(fā)債主體是47號文嚴(yán)控債務(wù)12個重點(diǎn)省份的區(qū)縣級平臺，屬于嚴(yán)控新增融資的對象。并且，發(fā)債主體無信用評級，資產(chǎn)和收入規(guī)模很小，卻成功獲批發(fā)債18億元，而且利率僅4.8%。
二是借“新”還“它”舊。募集用途為償還安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司的到期公司，貴州宏應(yīng)達(dá)建筑工程管理有限責(zé)任公司與其并無直接直接股權(quán)關(guān)系。
三是省級擔(dān)保信用加持。本次債券由貴州省國有資本運(yùn)營有限責(zé)任公司提供無條件不可撤銷連帶責(zé)任保證擔(dān)保，該公司是貴州金融控股集團(tuán)有限責(zé)任公司的全資子公司，實(shí)控人為貴州省財政廳。因此本次發(fā)行債券評級依然為最高AAA級別，即使沒有發(fā)行人主體評級。
此類統(tǒng)借統(tǒng)還實(shí)質(zhì)是區(qū)域內(nèi)的借新還舊，在不增加區(qū)域整體債務(wù)余額前提下，通過優(yōu)質(zhì)主體發(fā)行債券承接弱資質(zhì)債務(wù)壓力，實(shí)現(xiàn)以時間換空間，以低息換高息，能夠在短期內(nèi)緩解弱資質(zhì)平臺流動性風(fēng)險，是對城投信仰的一次充值。
在當(dāng)前重點(diǎn)區(qū)域債務(wù)化解壓力較大、弱資質(zhì)主體負(fù)面輿情頻發(fā)背景下，統(tǒng)借統(tǒng)還可看作短期內(nèi)緩釋風(fēng)險的可行舉措，但需警惕弱資質(zhì)主體風(fēng)險向外向上傳導(dǎo)、導(dǎo)致全省風(fēng)險一盤棋的可能性，同時此舉并非真正意義上的償債，只是債務(wù)壓力在區(qū)域內(nèi)不同主體間的轉(zhuǎn)移。
3月6日的記者會上，財長藍(lán)佛安表示要建立完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，堅決遏制新增隱性債務(wù)，有序化解存量隱性債務(wù)。分類推進(jìn)融資平臺改革轉(zhuǎn)型，持續(xù)壓減融資平臺數(shù)量。
統(tǒng)借統(tǒng)還緩解弱資質(zhì)平臺壓力的同時，也大大減弱了弱資質(zhì)平臺存在的必要性，無法承擔(dān)償債責(zé)任的平臺，自然無權(quán)新增融資。而融資功能被取代對弱資質(zhì)平臺的影響可能并不亞于債務(wù)違約。
（3）2025年到期后城投債何去何從？
城投債作為一類有地方政府背書的信用債，大部分城投公司依靠自身是沒有還款能力的，市場對其風(fēng)險預(yù)期的主要依據(jù)是政策對其態(tài)度。
35號文的公開內(nèi)容顯示力保城投標(biāo)債2025年前不發(fā)生違約。然而距離2025年已經(jīng)不足9個月了，9個月后呢？目前尚無定論，我們不妨簡單分析一下幾種可能。
據(jù)統(tǒng)計，去年發(fā)布市場化聲明退平臺的城投企業(yè)有249家，而網(wǎng)傳的3899名單內(nèi)城投平臺，實(shí)際數(shù)量根據(jù)統(tǒng)計口徑不同存在一定的差異，但一般認(rèn)為超過1.8萬家。在不足9個月的時間內(nèi)要求處于不同地域、發(fā)展階段各異的城投企業(yè)，同步完成產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，自主實(shí)現(xiàn)還本付息無疑難度很大，對區(qū)域內(nèi)平臺資源進(jìn)行整合重組卻有相當(dāng)?shù)目尚行?/strong>。感興趣的讀者可以閱讀南京卓遠(yuǎn)近期推出的實(shí)操案例：《35號文是限制還是指南？某城投整合重組與評級提升案例》
繼續(xù)力保城投標(biāo)債，則有可能加劇道德風(fēng)險。北上廣深的城投債與江浙閩粵的城投債與云貴川魯?shù)某峭秱?，如果一視同仁，反而頗為不公。這本質(zhì)上是涉及央地權(quán)責(zé)的博弈問題，相信高層自有公斷。
各省自家的孩子自家抱？似乎也有一定可能。近期財長藍(lán)佛安在接受記者采訪時表示，財政部在地方政府債務(wù)限額空間內(nèi)安排一定規(guī)模的再融資政府債券，支持地方特別是高風(fēng)險地區(qū)化解隱性債務(wù)和清理政府拖欠企業(yè)賬款等，緩釋到期債務(wù)集中償還壓力，降低利息支出負(fù)擔(dān)。按照“省負(fù)總責(zé)，市縣盡全力化債”的原則，各地立足自身努力，統(tǒng)籌各類資源，制定化債方案，逐項(xiàng)明確具體措施。