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近期，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風險化解的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕35,以下簡稱“國辦35號文”）在城投圈影響很大，該文件主要針對地方政府債務(wù)問題，提出了一系列嚴格的要求和措施，以降低地方政府債務(wù)風險，其中一些要求和措施在某種程度上類似于政府融資平臺的“三道紅線”。實際上，該文件是“一攬子化債”方案中的具體舉措，旨在提高金融機構(gòu)在化債中的參與度。所以理解35號文，要從理解“一攬子化債”方案開始。
本文為南京卓遠“35號文及新形勢下的城投企業(yè)投融資策略”系列文章第一篇。后續(xù)第二篇《35號文對于城投企業(yè)的影響及應(yīng)對措施》，會對35號文進行展開解讀，并提出城投的應(yīng)對措施，敬請關(guān)注。
作者：上海卓典 黃振平
一、城投公司緊平衡是長期趨勢
2023年7月24日，中央政治局會議首次提出“要有效防范化解地方債務(wù)風險，制定實施一攬子化債方案”，這是本輪綜合性化債的開始。之后，2023年12月11日的中央經(jīng)濟工作會議提出“要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機構(gòu)等風險，嚴厲打擊非法金融活動，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線”，更是定下了2024年地方債務(wù)問題的整體基調(diào)。
通過對近期的政策梳理可以看到，城投公司緊平衡將是長期趨勢，債務(wù)發(fā)行未來的方向聚焦于產(chǎn)業(yè)的支持、鼓勵和發(fā)展。
本輪“一攬子化債方案”圍繞“控增量，化存量”展開，“控增量”對城投各類債務(wù)新增都提出嚴格限制，目前來看，城投平臺的各類債務(wù)都很難新增，尤其是公開債融資方面，“化存量”則是緩解短期城投債務(wù)風險，具體措施包括財政資金、國有資產(chǎn)處置、企業(yè)經(jīng)營收益、債務(wù)性資金、央行SPV。
表1：化債相關(guān)政策
二、城投化債及新形勢下投融資工作四大舉措
結(jié)合各地實踐來看，化解城投債務(wù)風險需要地方政府、金融機構(gòu)和當?shù)貒蟮亩喾絽f(xié)同，做好以下四大舉措。
（一）借助再融資債券
這是最常見的一種化債方式，也可以認為是借新還舊。由政府發(fā)行再融資債券，利用低息債務(wù)替換高息債務(wù)，用標債去替換非標債務(wù)的方法。同時，名義債務(wù)人也由城投轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，這種方式可以極大緩解城投的債務(wù)壓力。
從2015年開始至2022年，經(jīng)過了三輪地方債務(wù)置換的歷程，2023年啟動的特殊再融資債，有序開展債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負擔。
特殊再融資債的募集資金用途為“償還存量債務(wù)”，實質(zhì)上用于置換地方隱性債務(wù)，對于因歷史因素承擔了地方政府隱性債務(wù)的城投而言，可通過特殊再融資券解決該遺留問題，但需要注意的是，特殊再融資券是恢復再融資能力和隱性債務(wù)顯性化的權(quán)宜之計，根本上需要不斷優(yōu)化體制機制改革。
（二）利用好各類資金
城投債務(wù)中，有很大部分存量在銀行，為城投風險起到了托底的作用，城投公司要利用好商業(yè)銀行、城商行、政策性銀行資金。重點在于了解各銀行信貸政策及支持方向，城投做好項目謀劃，承接信貸資金。近年來，政策性銀行對地方城投企業(yè)支持力度不斷加大，提供的資金支持也是地方最優(yōu)質(zhì)的資金來源，政策性銀行提供的資金，具有期限長，成本低，規(guī)模大的優(yōu)勢，是未來城投獲取信貸資金的重點。另外，在中央加杠桿的背景下，中央政府發(fā)行債券提供資金供地方項目使用，這類資金也是城投公司承接資金重點對接的方向，需要提前做好項目謀劃，及時把握政策動向做好項目申報。資產(chǎn)盤活提高流動性獲得資金，也是很好的手段，各地出臺了資產(chǎn)盤活的文件，通過盤活城投主體內(nèi)部、外部的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，拉長還債時間，從而達到逐步化解債務(wù)的目的。
（三）成立新的城投平臺
如果一個地區(qū)的城投平臺，資質(zhì)偏弱，融資能力下降，可以通過注入更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，整合弱勢平臺資產(chǎn)等方式，以資產(chǎn)整合提高投融資能力?；蛘咄ㄟ^整合優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)，成立新的產(chǎn)業(yè)公司，將公益性城投平臺和產(chǎn)業(yè)公司區(qū)分開來，分別管理和發(fā)展。
（四）債務(wù)展期
2022年，針對債務(wù)風險比較大的貴州，中央層面出臺多項文件支持其采用債務(wù)展期重組的方式維持資金周轉(zhuǎn)，同時降低債務(wù)成本。在政策支持下，債務(wù)負擔較重的遵義市成為首個試點城市。2022年12月30日，遵義道橋官宣155.94億元銀行貸款展期重組，基本覆蓋了其所有銀行貸款。
對于存量債規(guī)模依然較大，市場認可度低，債券市場再融資受限的風險區(qū)域來說，通過非債券類債務(wù)展期重組，可以降低融資成本，緩解短期償債壓力。
三、一攬子化債背景下如何轉(zhuǎn)型發(fā)展
城投公司債務(wù)化解和優(yōu)化投融資工作，根本的方式還是不斷實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，可從以下幾個方面發(fā)力。
（一）明確轉(zhuǎn)型方向
城投公司主要承擔著政府融資的職能，前期對公益性項目的建設(shè)進行出資，后續(xù)主要依靠財政資金回款實現(xiàn)自身的資金平衡。而這類城投企業(yè)往往面臨資金被大規(guī)模、長周期占用，債務(wù)規(guī)模不斷攀升等問題，流動性風險加劇。在一攬子化債背景下，未來發(fā)展可考慮轉(zhuǎn)型為城市綜合運營商，相當于二類國企；或者考慮轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)公司，相當于三類國企。
（三）發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)
在合理保證城投企業(yè)作為市場與政府有效聯(lián)結(jié)點的基礎(chǔ)上，城投企業(yè)挖掘內(nèi)部可經(jīng)營資源，同時結(jié)合地區(qū)資源稟賦，拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)以獲得市場化現(xiàn)金流，從而使得城投平臺擴充利潤來源，增強自身造血能力，化解存量債務(wù)，逐步向?qū)嶓w運營企業(yè)轉(zhuǎn)型。
1、培育經(jīng)營性業(yè)務(wù)
經(jīng)營性業(yè)務(wù)的培育需結(jié)合城投企業(yè)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)及資源優(yōu)勢開展，如按照“投建營一體化”及產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸思路培育開展物業(yè)管理、酒店管理、旅游、裝配式建筑材料、園區(qū)建設(shè)、貿(mào)易、物流等業(yè)務(wù)；充分利用快速發(fā)展信息技術(shù)培育開展智慧城市、智慧交通、智慧停車等新基建業(yè)務(wù)；響應(yīng)國家綠色低碳發(fā)展號召培育開展新能源業(yè)務(wù)、環(huán)境科技等業(yè)務(wù)。
以園區(qū)城投為例，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的主力軍。在園區(qū)開發(fā)的初期，城投主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。隨著園區(qū)建設(shè)逐步成熟，入駐園區(qū)企業(yè)逐漸增多，城投企業(yè)逐步瞄準廠房、公寓、商業(yè)寫字樓等建設(shè)，收益主要源自物業(yè)出售、租賃等。在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，園區(qū)步入成熟階段，入駐企業(yè)的各項設(shè)施、信息、技術(shù)服務(wù)需求增加，城投企業(yè)以服務(wù)和管理為收益來源的業(yè)務(wù)需求增長，提供智慧園區(qū)、物流相關(guān)服務(wù)，開展股權(quán)、基金投資，通過投資帶動園區(qū)企業(yè)落地和發(fā)展，城投通過投資獲得資本收益。
2、收購經(jīng)營性業(yè)務(wù)
近年來城投企業(yè)利用自身國有資本信用等優(yōu)勢，通過收購優(yōu)質(zhì)企業(yè)、上市公司來拓展自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，加快市場化轉(zhuǎn)型。尤其是收購上市公司，可使城投企業(yè)優(yōu)化資源配置，通過與上市公司產(chǎn)業(yè)、資源協(xié)同，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以獲得資本增值，另外上市公司亦可拓寬城投企業(yè)投融資的渠道，利于實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。
（四）區(qū)域國有資產(chǎn)管理
在城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的進程中，如何整合當?shù)刭Y源、有效盤活區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)成了繞不開的話題。城投企業(yè)的整合有利于對區(qū)域內(nèi)資源的整體把握，明確區(qū)分各子公司功能定位，優(yōu)化資產(chǎn)運營效率，同時降低整體融資成本。
