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一、引言

二、十大趨勢

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

縣城是我國推進城鎮(zhèn)化的重要空間、是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶。發(fā)展縣城經濟，有利于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打造縣城統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展和生態(tài)功能全面布局，增強縣城綜合服務能力并向鄉(xiāng)村輻射，以推動鄉(xiāng)村經濟高質量發(fā)展，促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。

縣城經濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的脊梁。首先，縣城經濟是一種行政區(qū)劃型區(qū)域經濟，它以縣城為中心，廣大鄉(xiāng)村為腹地，城鄉(xiāng)兼容。其次，縣城經濟是一個較完整的市場調控主體，有一定的相對獨立性，并有一定的能動性，且具有地域特色，這種地域特色與其地理區(qū)位、歷史人文、特定資源相關聯(lián)。然后，縣城經濟以市場為導向，隨著市場經濟的發(fā)展，在更大的區(qū)域內進行資源配置，獲取競爭優(yōu)勢。最后，縣城經濟是國民經濟的基本單元，是功能完備的綜合性經濟體系，其活動涉及生產、流通、消費、分配各環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出重點產業(yè)。離開縣城經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興便是無源之水、無本之木。

發(fā)展縣城經濟的核心問題之一是如何吸引更多農民進入縣城。這同時也是解決“三農問題”中增加農民收入的核心點，如果大多數(shù)農民永遠停留在土地上，農業(yè)效益就難有大幅度增長，農民收入水平就永遠難有大的跨越。因此，減少依靠土地的農民數(shù)量，轉移農村剩余勞動力，成為縣城經濟發(fā)展的重中之重，而轉移農民的另一重要途徑在于城鎮(zhèn)化。

從轉移農村人口目標看，城市生活成本和就業(yè)成本遠遠高于縣城，農民外出打工的收入很難支撐在各類城市的定居生活，在一定程度上提高了農民進城定居的“門檻”。而縣城與農村的天然聯(lián)系和較低的進入成本，使其成為離開土地農民的理想去處，從這一點來講，其作用是城市無法替代的?？h城城鎮(zhèn)化水平越高，土地基礎設施利用率就越高，使用邊際成本就越低，資源的利用率就越充分，經濟主體間的交流就越多，產業(yè)間自然會形成相互銜接的鏈條，人流、物流、信息流、產業(yè)鏈的互動性可創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，就會出現(xiàn)以農興城、以城促農、城鄉(xiāng)聯(lián)動，而且可以將城鎮(zhèn)的文化、科技、信息向農村擴散，更好地發(fā)揮“輻射源”的作用。

而我國縣城的城鎮(zhèn)化水平尚有很大的提升空間。在未來一段時期內，推動縣城城鎮(zhèn)化水平的提高將在活躍縣城經濟、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的進程中發(fā)揮更大的作用。

縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產業(yè)基礎、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發(fā)展農產品主產區(qū)縣城，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發(fā)展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防范地方政府債務風險。

推動縣城城鎮(zhèn)化水平提高，帶動縣城經濟，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興可以從過去數(shù)十年我國推動中國特色城鎮(zhèn)化水平的實踐中汲取經驗。雖然從經濟單元體量來看，縣城與城市差距較大，但麻雀雖小五臟俱全。市政公用設施直接服務于縣城居民，是宜居縣城的重要硬件基礎。不少縣城的市政公用設施不完善，如管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設滯后、客運站設施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級，較好滿足居民居住和出行等生活需要。

在傳統(tǒng)基礎設施方面重點關注縣城城鎮(zhèn)化補短板項目范疇，完善縣城功能，聚焦縣城、縣級市城區(qū)以及鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)，大力提升公共設施和綜合服務能力，促進公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業(yè)培育設施提質增效，適應農民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，為實施擴大內需戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供有力支撐。

除傳統(tǒng)基礎設施外產業(yè)配套設施也將成為縣城基礎設施建設的重點，產業(yè)配套設施可供眾多企業(yè)共用共享，直接影響著要素是否流入和企業(yè)成本高低。不少縣城的產業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業(yè)生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。要推進縣城產業(yè)配套設施提質增效，夯實縣城產業(yè)基礎，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經濟高質量發(fā)展。

同時，完善商業(yè)配套設施在接下來縣城基礎設施升級中的關鍵所在，需要升級改造商貿中心、大型超市、集貿市場等，完善冷藏、陳列、打包、結算、食品加工等設施設備，鼓勵連鎖商貿流通企業(yè)、電子商務平臺等下沉農村?？h城的基礎設施這三個不同領域都將是未來的投資方向。

公共服務關乎群眾切身利益，是人的全面發(fā)展的基礎條件。不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高，縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務設施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

傳統(tǒng)公共服務提標擴面，主要有健全醫(yī)療衛(wèi)生設施、完善教育設施、改善養(yǎng)老托育設施、發(fā)展文化體育設施、完善社會福利設施、健全社區(qū)綜合服務設施。

產業(yè)配套設施主要有提供“最多跑一次”的一站式服務，便企政務服務中心；提供公共資源交易平臺、盤活閑置資源的農村產權交易中心。

商業(yè)平臺配套設施引導農村郵政、供銷、電商、商貿流通企業(yè)從傳統(tǒng)批發(fā)、零售向綜合性服務轉變，整合購物訂餐、家政、職介、租賃、同城配送等服務，提高社區(qū)、村鎮(zhèn)生活服務的便捷性和服務質量。

產業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基，有產業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。選擇既符合自身特色，又符合政策導向的產業(yè)方向，是產業(yè)選擇的關鍵。結合近些年的成功案例及政策趨勢，鄉(xiāng)村旅游、冷鏈物流及現(xiàn)代能源等或將成為未來縣城經濟發(fā)展帶動鄉(xiāng)村振興的重要產業(yè)方向。

在市場需求強勁推動，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的國家政策的有力拉動下，鄉(xiāng)村旅游成為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游能夠有效引導和推動更多資本、人才、信息、技術、管理等要素向鄉(xiāng)村地域空間流動，促進鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)體系和空間布局。

當前，我國農產品的綠色、環(huán)保、完好度、新鮮度越來越受到大家的矚目，農產品的質量越來越得到廣大人民的重視。農產品如何在田間被采摘后順利地繼續(xù)保持綠色、新鮮、完好的狀態(tài)、走上國民餐桌，在很大程度上完全依賴冷鏈物流的發(fā)展水平。合理地開展農產品冷鏈物流、促進冷鏈物流的發(fā)展，則能夠保證農產品經濟得到高速發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興。

同時，能源綠色低碳發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要基礎和動力，并稱要發(fā)揮試點帶動作用，在鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣優(yōu)先推進能源綠色低碳試點。鼓勵地方政府與社會資本合作，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，積極培育配售電、儲能、綜合能源服務等新興市場主體。

根據(jù)國務院印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展綱要》，強調鄉(xiāng)村經濟需借助上數(shù)字化趨勢，快速縮小與城市間的差距?！毒V要》指出網絡信息化技術在中國農村經濟中的重要作用，鼓勵大力發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經濟，重點包括農業(yè)現(xiàn)代化和推行數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式。

農業(yè)農村現(xiàn)代化內容包括：1、夯實數(shù)字農業(yè)基礎：完善自然資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，對永久基本農田實行動態(tài)監(jiān)測；2、推進農業(yè)數(shù)字化轉型：加快推廣云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、人工智能在農業(yè)生產經營管理中的運用，促進新一代信息技術與種植業(yè)、種業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農產品加工業(yè)全面深度融合應用，打造科技農業(yè)、智慧農業(yè)、品牌農業(yè)。建設智慧農（牧）場，推廣精準化農（牧）業(yè)作業(yè)。

鄉(xiāng)村數(shù)字化建設同時也有利于提升鄉(xiāng)村治理能力。提高農村社會綜合治理精細化、現(xiàn)代化水平。推進村委會規(guī)范化建設，開展在線組織幫扶，培養(yǎng)村民公共精神。推動“互聯(lián)網+社區(qū)”向農村延伸，提高村級綜合服務信息化水平，大力推動鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃管理信息化。依托全國一體化在線政務服務平臺，加快推廣“最多跑一次”、“不見面審批”等改革模式，推動政務服務網上辦、馬上辦、少跑快辦，提高群眾辦事便捷程度。

由于農業(yè)資源稟賦的限制，在傳統(tǒng)資源調配過程中容易出現(xiàn)空間阻隔、產業(yè)壁壘等農業(yè)產業(yè)融合的阻滯因素，引發(fā)產業(yè)融合效率較低、集成化規(guī)模欠發(fā)展等問題。數(shù)字經濟在“三產融合”的構建中可以發(fā)揮巨大作用。諸如農業(yè)電商平臺、智慧農業(yè)等。以“互聯(lián)網+”為平臺的農業(yè)產業(yè)鏈模式，通過優(yōu)勢互補、勞動分工的商業(yè)模式提高交易環(huán)節(jié)的效率，整合不同空間的資源要素，提高整體涉農產業(yè)的經濟效益，加快產業(yè)融合、產銷一體的速度。以智慧農業(yè)為基礎構建農村產業(yè)融合機制，利用云計算等現(xiàn)代信息技術提升農業(yè)的生產管理水平，進一步探索“機械化換人、自動化減人、智慧化少人”的智慧農業(yè)道路，發(fā)揮縣城智慧農業(yè)先行先試的作用，以縣城智慧農業(yè)的發(fā)展帶動鄉(xiāng)村智慧農業(yè)的發(fā)展。

縣城層面，數(shù)字化改造能夠更好的提升賦能農業(yè)農村現(xiàn)代化進程的作用。推動第五代移動通信網絡規(guī)?；渴?，建設高速光纖寬帶網絡。推行縣城運行一網統(tǒng)管，促進市政公用設施及建筑等物聯(lián)網應用、智能化改造，部署智能電表和智能水表等感知終端。推行政務服務一網通辦，提供工商、稅務、證照證明、行政許可等辦事便利。推行公共服務一網通享，促進學校、醫(yī)院、圖書館等資源數(shù)字化。

農村產權流轉交易市場健康發(fā)展，事關農村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，有利于提高農村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農業(yè)現(xiàn)代化。早在2014年底，國務院辦公廳出臺了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2014〕71號文件，為全國各地農村產權有形交易市場的健康發(fā)展提供了制度保障。

完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發(fā)農村發(fā)展內生動力，并以完善要素市場化配置為重點，建立和規(guī)范農村產權流轉交易市場。進入新時期，農村集體產權制度改革以來，激活農村資源要素、釋放農村內生發(fā)展?jié)撃艹蔀槿嫱七M鄉(xiāng)村振興、促進農民農村共同富裕的重要手段，效率優(yōu)先兼顧公平的發(fā)展理念成為主基調。尤其對于分散的集體資源，村鎮(zhèn)難以統(tǒng)籌，則需要縣城主體進行統(tǒng)籌規(guī)劃，設產權交易所，以市場化方式盤活資源，提升資源配置效率。

其中，成都市在全國率先掛牌成立了成都農村產權交易所，標志著農村產權從“確權頒證”到“規(guī)模流轉”再到“產業(yè)發(fā)展”的改革鏈條基本完整。

縣城建設的最終目的在于提升縣城的經濟水平進而輻射鄉(xiāng)村振興，而縣城經濟發(fā)展的重點在于以縣城為中心，以廣大鄉(xiāng)村為腹地，通過市場在資源配置中作用的發(fā)揮，暢通要素流動渠道，培育比較優(yōu)勢，最終實現(xiàn)競爭力的獲取。

在這樣的發(fā)展背景下，我們發(fā)現(xiàn)，雖然鄉(xiāng)村經濟資源發(fā)展?jié)摿^大，但由于鄉(xiāng)村自身的統(tǒng)籌整合、運作管理能力較為欠缺，鄉(xiāng)村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項目的實際運作通常涉及三類參與主體，一是區(qū)縣級城投公司，具有地利優(yōu)勢，往往會參與一些基礎設施、公共服務、產業(yè)發(fā)展方面的項目；二是農投公司，具有產業(yè)專業(yè)優(yōu)勢，往往會參與一些產業(yè)發(fā)展、商業(yè)設施建設與運營方面的項目；三是省、市級城投公司，具有技術、資金等優(yōu)勢，往往會參與一些以整縣、或成片的區(qū)域開發(fā)方面的項目。

根據(jù)項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。對準公益性項目和經營性項目，提升縣域綜合金融服務水平，鼓勵銀行業(yè)金融機構特別是開發(fā)性政策性金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券。有效防范化解地方政府債務風險，促進縣區(qū)財政平穩(wěn)運行。

引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優(yōu)質資產，規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，穩(wěn)妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金試點，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設，引導有條件的地區(qū)整合利用好既有平臺公司。